浅析行政协议的效力问题
行政协议是行政机关为实现行政管理或者公共服务的目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。行政协议在本质上属于行政行为，但在形式上又采用“合意”方式作出，具有公法和私法双重属性。实践中，因行政协议引发许多纠纷，而处理该类纠纷，首先应当考虑行政协议的效力问题。
当然，根据相关法律规定，相对方以行政机关违约为由诉请行政机关承担违约责任时，如法院经审理认为行政协议无效的，应当向原告释明，并根据原告变更后的诉讼请求判决确认行政协议无效，因被告原因导致行政协议无效的，可判令被告承担赔偿责任。但相对方在起诉前还是应当考虑到行政协议的效力，从而为诉讼做充分的准备。本文主要从行政及民事两个层面来探讨如何其确认行政协议的效力。
根据相关法律规定，行政协议存在行政行为实施主体不具有行政主体资格、减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据、行政行为的内容客观上不可能实施等重大且明显违法的情形之一时，为无效协议。但需要注意的是，最高院案例认为行政协议应当优先审查行政协议背后的行政行为是否存在主体或依据重大违法的情况，如果仅属于存在瑕疵可以补正的情况，则不宜认定行政行为重大违法、进而行政协议无效。相关案例一：潍坊市高新技术产业开发区管理委员会、刘全福再审审查与审判监督行政裁定书【（2020）最高法行申5229号】裁判要点：最高院认为，行政协议案件具有行政性和协议性双重属性。但是，突出的是它的行政性特征。因此，行政协议争议属于行政争议，要通过行政诉讼途径解决。行政协议案件属于行政案件，在法律适用上当然要优先适用行政诉讼法和行政实体法律规范，而不是既可以适用行政法律规范，又可以适用行政法律规范。民事法律规范仅仅是人民法院审理行政协议案件的补充规则。即，行政法律规范没有规定的，在不与行政法的基本原则相抵触的情况下，人民法院可以补充适用民事法律规范。人民法院审理行政机关不依法履行、未按照约定履行，或者单方变更解除行政协议案件时，往往会涉及协议本身的合法有效性问题。被告不依法履行、未按约定履行协议或单方变更、解除协议的主要理由，就是认为协议无效。在对行政机关不依法履行、未按约定履行协议或单方变更、解除协议提起诉讼的案件中，行政协议仅仅是案件的主要证据和依据，并非被诉行政行为。在此情形下，人民法院应当对作为本案证据的前置行政行为是否存在重大且明显违法进行审查。不属于重大且明显违法的，一般不宜否定其证据效力。行政协议作为行政机关履行行政职责的一种方式，应当适用行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法标准判断其是否属于无效。进而判断协议约定内容是否可以作为判断被诉行政行为以行为是否合法的证据和依据。本案中，潍坊高新区管委会未按约定履行土地出让协议约定义务，并主张该协议无效。但是，订立49号土地出让协议时，尽管订立协议行为存在主体越权、未批先征的违法情形，但是完全可以通过潍坊市土地管理部门的追认以及补办征地审批手续予以补正，并非重大且明显违法的无效行政行为。因此，可以作为判断潍坊高新区管委会不履行办证等协议义务行为合法性的证据和依据。因潍坊高新区管委会没有及时完善程序，导致在征收手续完善后，因法律规定的土地出让程序发生变化，原来以协商方式出让土地的协议无法继续履行，不履行协议义务行为应当认定违法，并可以同时根据行政诉讼法第七十八条的规定，判决解除协议。一、二审未按行政诉讼法、土地管理法等相关行政法律规范判断行政协议的有效性，而是按照合同法等民事法律规范审理本案不妥。本院予以指正。相关案例二：游玉喜、福建省莆田市秀屿区人民政府再审审查与审判监督行政裁定书【（2019）最高法行申2322号】裁判要点：最高院认为，本案中，游玉喜与秀屿区政府在案涉土地挂牌之前，签订被诉协议，确定了70万元/亩的交易底价，同时约定实际出让价格高出的部分全额返还给游玉喜，该约定实际上控制出让土地价格，以不正当方式强化了游玉喜的竞争优势，进而排挤并损害了其他竞买者参与竞买的权利。游玉喜与秀屿区政府在案涉地块土地使用权拍卖出让前以约定土地出让金返还的方式排除其他竞买者，违反了拍卖出让土地使用权应当遵循的公平公开原则。并且，双方约定的返还标的直接指向土地出让金，亦损害国家利益。被诉协议中对出让案涉土地的相关约定应为无效条款。一审认为被诉协议的第二、三条具有违法性，不具备履行的条件，本院予以认可。相关案例三：滑县博瑞置业有限公司、河南省滑县人民政府资源行政管理:其他(资源)再审审查与审判监督行政裁定书【（2020）最高法行申3496号】裁判要点：最高院认为，关于案涉《土地置换协议》的效力问题，该协议明确约定了置换土地的地块、位置、价格等内容，因此，其性质应为土地出让合同。而根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第十五条规定，土地使用权出让，应当签订书面出让合同。土地使用权出让合同由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。据此，土地出让合同是法律明确规定的要式合同，应当经有批准权的人民政府批准后，由土地管理部门与土地使用者签订。本案中，案涉《土地置换协议》的签订未经过招标、拍卖或者挂牌程序，且由博瑞公司与滑县产业集聚区管委会签订，其签订主体超越职权，二审法院认定案涉《土地置换协议》无效，并无不当。相关案例四：深圳市尚昆投资发展有限公司、卫辉市人民政府二审行政判决书【（2019）豫行终2883号】
裁判要点：河南省高级人民法院认为，案涉《投资协议书》属于招商引资协议，但是卫辉市政府在未办理农用地转用审批及集体土地征收手续的情况下，直接在协议中约定将案涉10000亩一般农田作为深圳尚昆公司建设新型文化旅游生态新区项目用地，并在该用地范围内划定1500亩作为首期用地并分批办理出让手续及土地证，土地出让价格伍万元/亩，这些约定事项明显违反了土地管理法律法规的强制性规定，依法应确认该协议无效。
根据相关法律规定，人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。而民事法律规范中认定合同无效的情形主要包括违反强制性规定、违背公序良俗、恶意串通损害他人合法权益等。下面请读者根据以下几个案例看法院是如何适用民事法律规范认定行政协议效力的。相关案例一：张斌、河南省郑州市二七区人民政府再审审查与审判监督行政裁定书【（2020）最高法行申2322号】裁判要点：最高院认为，本案中，张斌主张其于2008年通过置换方式取得地号为11-3-10-39丙-59的宅基地，并持有记载该地号的《宅基地登记查询结果》与二七区政府签订了涉案13131号补偿协议。根据一、二审法院查明的事实，该宅基地地号所指向的宅基地使用权已于1992年被张斌的父亲张国强转让给同村村民张央妮，在拆迁改造过程中，张央妮的儿媳妇武瑞霞作为实际使用人已与二七区政府签订了232号补偿协议。根据上述事实可知，张斌在明知地号为11-3-10-39丙-59的宅基地使用权已转让他人的情况下，仍依据《宅基地登记查询结果》与二七区政府签订了四至及地号与232号补偿协议完全一致的13131号补偿协议，使其无宅基地使用证的房屋获得了有合法有效的宅基地使用证的房屋才能获取的补偿利益。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第一项关于“一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益的，合同无效”的规定，二七区政府认定13131号补偿协议无效并停止支付过渡费，符合法律规定。相关案例二：袁军与巢湖市人民政府、巢湖市中庙街道办事处房屋拆迁行政协议二审行政判决书【（2021）皖行终544号】裁判要点：安徽省高级人民法院认为，案涉征地补偿安置协议属于行政协议，人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。根据《中华人民共和国民法典》第四百九十条第一款的规定，当事人采用合同书形式订立合同的，自当事人均签名、盖章或者按指印时合同成立。在签名、盖章或者按指印之前，当事人一方已经履行主要义务，对方接受时，该合同成立。该法实施前，原《中华人民共和国合同法》第三十七条亦有相同规定。本案中，案涉补偿协议虽然仅有征收实施单位经办、复核人员签名，缺少单位盖章，但案涉房屋已经交付中庙街道处置，安置房地点、房号亦已选定，协议主要内容已经实际履行，现中庙街道、巢湖市人民政府对此并无异议。故征收部门及实施单位未在案涉补偿协议中盖章齐全，不影响该协议成立生效。相关案例三：曹连潮、张素平、杭州市萧山区人民政府蜀山街道办事处行政合同再审审查与审判监督行政裁定书【（2020）浙行申166号】裁判要点：浙江省高级人民法院认为，案涉协议系杭州市萧山区蜀山街道办事处委托蜀山征迁办与申请人曹连潮户在平等、自愿基础上签订，之后曹连潮领取了协议约定的款项，将房屋腾空并移交。基于合同双方自愿性原则和诚实信用原则，不宜轻易否定已开始实际履行的案涉协议的效力。该《房屋征收补偿安置协议》所涉房屋系建造于集体土地上的房屋，申请人曹连潮作为户主以户的名义签订案涉协议，被申请人蜀山街道办事处有理由相信其签约行为是户内成员的共同真实意思表示，故申请人认为曹连潮无权处分案涉房屋从而导致被诉协议无效的主张不能成立。案涉协议是以城中村改造房屋征收补偿安置的名义签订，实施补偿安置前并未办理征地补偿安置方案批准等前置审批手续，并未依法指定补偿人。虽行政协议有别于民事合同，但又具有民事合同双方协商一致的特征。协议中约定的权利义务，都必须依法得到予以遵守和履行。申请人称本案存在未征收集体土地情况下签订案涉协议无效的主张，缺乏法律依据，本院不予支持。
