关于对《海口市有偿收回闲置土地实施办法（征求意见稿）》的意见
河南成务律师事务所根据《中华人民共和国土地管理法》《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》等规定，就海口市自然资源和规划局2020年3月16日公布的《海口市有偿收回闲置土地实施办法（征求意见稿）》（以下简称“《征求意见稿》”）发表以下意见：
一、对《征求意见稿》第三条有关补偿原则的意见
《征求意见稿》第三条：有偿收回闲置土地的，由市自然资源和规划主管部门根据事实、证据和所依据的规范性文件，依法确定政府原因和非政府原因造成土地闲置的责任大小后，参考闲置土地的市场评估价格，按照协商一致、公平合理的原则进行补偿。
律师意见：建议直接确定造成土地闲置系因政府原因还是非政府原因，不应对上述原因划分为单一原因、主要原因、次要原因等责任大小。
理由：
（一）根据《闲置土地处置办法》第八条、第十四条及《海南省闲置土地认定和处置规定》第十三条等规定，造成闲置土地的原因只有政府原因及非政府原因，并没有关于责任大小的规定。《征求意见稿》的该规定没有上位法的依据。
（二）政府原因造成土地闲置和非政府原因造成土地闲置的处置方式不同，前者可以有偿收回土地、延长动工开发期限以及调整土地用途、规划条件等方式进行处置，后者只能无偿收回土地。如行政机关认定土地闲置既存在政府原因，又存在非政府原因的，本可以分清原因将政府原因导致的闲置时间扣除后确定企业责任，但将应无偿收回土地的情形以混合原因作为补偿高低的依据，超出政府职责权限。
二、对《征求意见稿》第四条有关有偿收回情形的意见
《征求意见稿》第四条：有下列情形之一的闲置土地，市自然资源和规划主管部门可以和国有建设用地使用权人协议有偿收回国有建设用地使用权：
（一）因生态保护红线划定、海岸带陆域200米范围管控政策、“两个暂停”政策等原因导致无法动工开发；
（二）因政府、政府部门调整土地用途、规划条件造成土地闲置的，国有建设用地使用权人不同意按照调整后的土地用途、规划条件重新办理相关用地手续；
（三）因一年内消除政府原因存在困难导致土地闲置。
除前款规定外，市自然资源和规划主管部门可以根据实际情况，对政府原因造成的闲置土地采取有偿收回国有建设用地使用权方式处置。
律师意见：建议明确第四条第一款第（三）项“因一年内消除政府原因存在困难导致土地闲置”中“一年内”的起止时间。
理由：
规定中的“一年内”的起止时间不明，容易引起歧义，例如：是因政府原因发生之日起一年内，还是自国有建设用地使用权人向有关职能部门提出消除政府原因申请之日起的一年内，或者是在《建设用地使用权出让合同》中约定的动工开发日期之日起一年内？为避免以后实践中发生争议，建议进行明确。
三、对《征求意见稿》第五条有关责任认定情形的意见
《征求意见稿》第五条：有下列情形之一的，可以认定政府原因造成土地闲置的主要原因：
（一） 因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的；
（二） 因土地利用总体规划、城乡规划修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同约定或者划拨决定书规定的用途、规划和建设条件开发的；
（三）因国家和地方出台的相关政策，需要对约定或者规定的规划和建设条件进行修改或者政策内容影响土地开发，导致无法动工开发的；
（四） 因征收补偿安置不到位、土地清表未完成、地块规划条件不明确等，导致无法动工开发的；
（五）军事管制、文物保护、市政建设等原因造成土地闲置；
律师意见：
（一）建议将第五条所规定的的情形认定为政府原因，而不应划分为政府主要原因和单一原因。
（二）在第五条第一款中增加一种情形，即“由于《建设用地使用权出让合同》中约定的规划设计条件未经合法程序批准，导致无法动工开发的”。
理由：
（一）《闲置土地处置办法》第八条及《海南省闲置土地认定和处置规定》第十三条将《征求意见稿》第五条中所列的情形认定为系政府原因导致的土地闲置，并未划分主要原因和单一原因。而《征求意见稿》将其规定为政府主要原因，从而减免其补偿责任，显然有失公平。
（二）实践中存在有未正式批准的控规和规划设计条件而出让土地的情形，该未经合法程序予以批准的情形导致建设用地使用权人无法动工开发，从依法行政的基本原则出发，应认定为政府原因导致的土地闲置。
四、对《征求意见稿》第六条有关责任确定的意见
《征求意见稿》第六条：国有建设用地使用权人存在下列情形之一的，应认定非政府原因造成土地闲置的主要原因：
（一）宗地不存在土地利用总体规划、城市总体规划和控制性详细规划未覆盖、海岸带陆域200米范围内等不能报规报建的，国有建设用地使用权人未申请报规报建；
（二）国有建设用地使用权人因自身原因导致该宗地被查封；
（三）国有建设用地使用权人因自身原因导致土地闲置满一年未满二年期间内国家和地方出台的相关政策影响土地开发。
律师意见：建议将第六条第（一）项内容进行明确，从字面意义上理解该项内容属于政府原因造成的土地闲置。
理由：
根据第六条第（一）项规定，当宗地不存在土地利用总体规划、城市总体规划和控制性详细规划未覆盖、海岸带陆域200米范围内等不能报规报建情形时，建设用地使用权人根本就无法申请报规报建，其应属于政府原因所致。如果存在政府默认违法报规报建、企业违规建设，将其认定为非政府原因不利于倡导政府诚信行政，不利于保护建设用地使用权人的合法权益。
五、对《征求意见稿》第七条有关责任确定的意见
《征求意见稿》第七条：对既存在政府原因又存在非政府原因的闲置土地，难以确定责任大小的，可认定政府原因和非政府原因造成土地闲置的同等责任。
律师意见：确定土地闲置的最终原因时，政府原因和非政府原因不应同时存在。
理由：根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第十四条以及《海南省人民政府办公厅关于明确存量国有建设用地清理处置工作有关问题的通知》第三部分的规定，因政府原因造成土地闲置，有确定的起讫时间的，可以扣除政府原因造成的土地闲置时间，扣除后仍符合闲置土地条件的，可以认定为非政府原因造成土地闲置。反之则不能认定为非政府原因。因此，最终确定土地闲置原因时，要么确定为政府原因，要么确定为非政府原因，不存在政府原因和非政府原因同时存在按比例认定责任的情形。因此《征求意见稿》第七条没有法律依据。
六、对《征求意见稿》第十条有关补偿标准的意见
《征求意见稿》第十条：有偿收回闲置土地的补偿金额应参考闲置土地的市场评估价格，并综合考虑土地闲置原因和闲置时间等因素，按照以下标准进行补偿：
（一）对确定政府原因是造成土地闲置的单一原因的，按土地市场评估价格补偿；
（二）对确定政府原因是造成土地闲置的主要原因的，根据不同闲置时间确定补偿金额：
1.国有建设用地使用权人取得土地时间为五年以上的，按土地市场评估价格的55%补偿；
2.国有建设用地使用权人取得土地时间满三年不满五年的，按土地市场评估价格的60%补偿；
3.国有建设用地使用权人取得土地时间满二年不满三年的，按土地市场评估价格的70%补偿。
（三）对确定非政府原因是造成土地闲置的主要原因的，根据不同闲置时间确定补偿金额：
1.国有建设用地使用权人取得土地使用权的时间为五年以上的，按土地市场评估价格的35%补偿；
2.国有建设用地使用权人取得土地使用权的时间满三年不满五年的，按土地市场评估价格的40%补偿；
3.国有建设用地使用权人取得土地使用权的时间满二年不满三年的，按土地市场评估价格的45%补偿；
（四）对认定政府原因和非政府原因造成土地闲置的同等责任的，按土地市场评估价格的50%补偿。
按照上述规定确定的有偿收回闲置土地的补偿金额不得低于国有建设用地使用权人取得土地的成本以及自缴交土地成本之日起至收回土地使用权期间按照同期全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率计算利息的总额。
律师意见：建议将因政府原因造成土地闲置的，收回土地时统一按照市场评估价进行补偿。也不应再根据土地闲置年限的不同制定不同的补偿标准。
理由：
（一）《闲置土地处置办法》第八条、十四条及《海南省闲置土地认定和处置规定》第十三条将土地闲置的原因划分为政府原因及非政府原因，并未进一步将政府原因又划分为政府主要原因和单一原因。
（二）《海南省人民政府办公厅关于印发<海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见>的通知》第二条第七项规定“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以按照《土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿。”在司法实践中，最高人民法院以(2012)行提字第26号、(2016)最高法行再80号判例等为代表，认定行政机关根据《土地管理法》第五十八条规定依法收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当按照作出收回土地使用权决定时的市场评估价给予补偿。深圳市、青岛市等出台的闲置土地实施意见中均作出了类似规定。
据此，因政府原因造成土地闲置的，收回土地时应当统一按照市场评估价进行补偿。根据因政府原因导致土地闲置年限的不同制定不同的补偿标准没有法律依据，将导致土地使用权人的财产权利不能依法完全实现。
七、对《征求意见稿》第十一条有关补偿方式的意见
《征求意见稿》》第十一条：根据市级财政可承受能力和年度财政预算等情况，通过货币补偿等方式予以有偿收回闲置土地。
律师意见：建议将十一条中“根据市级财政可承受能力和年度财政预算等情况进行补偿”予以删除，并对货币补偿等方式中的“等方式”进行明确列举。
理由：因政府原因造成土地闲置时，有偿收回的补偿标准应当是确定的，不因政府财政预算等因素而调整。为避免以后发生争议，建议将补偿方式进行明确列举，比如“等价置换其他建设用地”、“在其他宗地上对建设用地使用权人减免部分土地出让金”等规定。
河南成务律师事务所
二0二0年三月二十四日
附：《征求意见稿》原文
海口市自然资源和规划局关于《海口市有偿收回闲置土地实施办法（征求意见稿）》向社会公开征求意见的通知
为规范有偿收回闲置土地，维护国有建设用地使用权人的合法权益，最大限度提升土地利用效益，根据《中华人民共和国土地管理法》《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》等规定，结合实际，拟定了《海口市有偿收回闲置土地实施办法》（征求意见稿）。
为推进民主立法、保障公众知情权和参与权，广泛凝聚社会共识和智慧，增强立法的科学性，提高立法质量，现将全文向社会各界公开征求意见。
有关单位和社会各界人士可在2020年3月17日上午8:00至3月26日下午17:00前将意见发送至海口市自然资源和规划局法规科电子邮箱：zgjfgk3027@126.com（逾期反馈意见将无法采纳）。
海口市自然资源和规划局
2020年3月16日
第一条[制定目的]为规范有偿收回闲置土地，维护国有建设用地使用权人的合法权益，最大限度提升土地利用效益，根据《中华人民共和国土地管理法》《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》等规定，结合实际，制定本办法。
第二条 [适用范围]凡经依法认定符合有偿收回闲置土地的，适用本办法
[依据：《海南省闲置土地认定和处置规定》《海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办（2016）241号）第十三条、第十六条、第十七条]
第三条 [补偿原则]有偿收回闲置土地的，由市自然资源和规划主管部门根据事实、证据和所依据的规范性文件，依法确定政府原因和非政府原因造成土地闲置的责任大小后，参考闲置土地的市场评估价格，按照协商一致、公平合理的原则进行补偿。
[依据：《中华人民共和国民法总则》第一百一十七条、《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函（2018）1903号）]
第四条[有偿收回情形]有下列情形之一的闲置土地，市自然资源和规划主管部门可以和国有建设用地使用权人协议有偿收回国有建设用地使用权：
（一）因生态保护红线划定、海岸带陆域200米范围管控政策、“两个暂停”政策等原因导致无法动工开发；
（二）因政府、政府部门调整土地用途、规划条件造成土地闲置的，国有建设用地使用权人不同意按照调整后的土地用途、规划条件重新办理相关用地手续；
（三）因一年内消除政府原因存在困难导致土地闲置。
除前款规定外，市自然资源和规划主管部门可以根据实际情况，对政府原因造成的闲置土地采取有偿收回国有建设用地使用权方式处置。
[依据：《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条、第二十五条、《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函（2018）1903号）、《海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办（2016）241号）]
第五条 [责任认定] 有下列情形之一的，可以认定政府原因造成土地闲置的主要原因：
（一）因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的；
（二）因土地利用总体规划、城乡规划修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同约定或者划拨决定书规定的用途、规划和建设条件开发的；
（三）因国家和地方出台的相关政策，需要对约定或者规定的规划和建设条件进行修改或者政策内容影响土地开发，导致无法动工开发的；
（四）因征收补偿安置不到位、土地清表未完成、地块规划条件不明确等，导致无法动工开发的；
（五）军事管制、文物保护、市政建设等原因造成土地闲置；
（六）国家和省人民政府规定的其他情形。
国有建设用地使用权人已向有关职能部门提出消除政府原因的，有关职能部门未依法受理答复，或者受理后政府原因未消除的，应认定政府原因是造成土地闲置的单一原因。
[依据：《海南省闲置土地认定和处置规定》第十三条、第四十条]
第六条[责任确定]国有建设用地使用权人存在下列情形之一的，应认定非政府原因造成土地闲置的主要原因：
（一）宗地不存在土地利用总体规划、城市总体规划和控制性详细规划未覆盖、海岸带陆域200米范围内等不能报规报建的，国有建设用地使用权人未申请报规报建；
（二）国有建设用地使用权人因自身原因导致该宗地被查封；
（三）国有建设用地使用权人因自身原因导致土地闲置满一年未满二年期间内国家和地方出台的相关政策影响土地开发。
[依据：《海南省闲置土地认定和处置规定》第八条、第九条、第十三条]
第七条[责任确定] 对既存在政府原因又存在非政府原因的闲置土地，难以确定责任大小的，可认定政府原因和非政府原因造成土地闲置的同等责任。
[依据：《中华人民共和国民法总则》第一百七十七条、第一百七十八条、《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》琼府（2015）24号]
第八条 [陈述申辩]国有建设用地使用权人可在接到应当载明土地闲置原因及认定结论等内容的《闲置土地认定书》之日起三日内向市自然资源和规划主管部门提出事实、理由或者证据，进行陈述和申辩。
国有建设用地使用权人提出的事实、理由或者证据成立的，市自然资源和规划主管部门应当采纳。
市自然资源和规划主管部门不得因国有建设用地使用权人陈述和申辩而增加其责任或者减损其权利。
[依据：《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条、《海南省闲置土地认定和处置规定》第十七条、《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府（2015）24号）第四条]
第九条[评估机构与评估要求] 闲置土地的市场评估价格，由具有相应资质的评估机构按照国有建设用地使用权有偿使用合同约定的土地用途和规划指标进行评估确定，评估时点为《闲置土地认定书》作出之日。
对既存在政府原因又存在非政府原因的闲置土地进行地价评估时，其土地使用年期应扣除因非政府原因闲置的时间。
评估机构由国有建设用地使用权人与市自然资源和规划主管部门协商确定；协商不成的，由市自然资源和规划主管部门通过摇号等随机方式或者竞价方式依法选定评估机构。
[依据：《深圳市贯彻执行＜闲置土地处置办法＞的实施意见（施行）》第十条、《青岛市人民政府办公厅关于进一步做好闲置土地工作的意见》（青政办发（2015）21号）]
第十条[补偿标准] 有偿收回闲置土地的补偿金额应参考闲置土地的市场评估价格，并综合考虑土地闲置原因和闲置时间等因素，按照以下标准进行补偿：
（一）对确定政府原因是造成土地闲置的单一原因的，按土地市场评估价格补偿；
（二）对确定政府原因是造成土地闲置的主要原因的，根据不同闲置时间确定补偿金额：
1.国有建设用地使用权人取得土地时间为五年以上的，按土地市场评估价格的55%补偿；
2.国有建设用地使用权人取得土地时间满三年不满五年的，按土地市场评估价格的60%补偿；
3.国有建设用地使用权人取得土地时间满二年不满三年的，按土地市场评估价格的70%补偿。
（三）对确定非政府原因是造成土地闲置的主要原因的，根据不同闲置时间确定补偿金额：
1.国有建设用地使用权人取得土地使用权的时间为五年以上的，按土地市场评估价格的35%补偿；
2.国有建设用地使用权人取得土地使用权的时间满三年不满五年的，按土地市场评估价格的40%补偿；
3.国有建设用地使用权人取得土地使用权的时间满二年不满三年的，按土地市场评估价格的45%补偿；
（四）对认定政府原因和非政府原因造成土地闲置的同等责任的，按土地市场评估价格的50%补偿。
按照上述规定确定的有偿收回闲置土地的补偿金额不得低于国有建设用地使用权人取得土地的成本以及自缴交土地成本之日起至收回土地使用权期间按照同期全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率计算利息的总额。
[依据：《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函（2018）1903号）]
第十一条[补偿方式] 根据市级财政可承受能力和年度财政预算等情况，通过货币补偿等方式予以有偿收回闲置土地。
第十二条[协议补偿] 市自然资源和规划主管部门应当在依法下达《闲置土地认定书》后十日内，书面告知国有建设用地使用权人有偿收回相关事宜，与其就收回范围、补偿标准、补偿方式、补偿金额等进行协商。
经协商达成一致的，市自然资源和规划主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回闲置土地协议。
有偿收回闲置土地协议应当包括当事人的名称或者姓名、土地面积、补偿方式、补偿金额、支付期限、违约责任和解决争议的方法等事项。
因有偿收回闲置土地协议的订立、履行、变更、终止等纠纷，国有建设用地使用权人有权向人民法院提起行政诉讼。
[依据：《中华人民共和国合同法》第十二条、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（法释（2019）17号）第二条、第四条]
第十三条[补偿决定] 市自然资源和规划主管部门与国有建设用地使用权人自第一次正式协商后三个月内达不成协议的，或者国有建设用地使用权人明确表示不同意的，由市自然资源和规划主管部门拟订有偿收回闲置土地处置方案，报经同级人民政府批准后作出补偿决定。
国有建设用地使用权人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。
[依据：《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条]
第十四条[不可抗力导致土地闲置处置规定] 因不可抗力导致土地闲置的，依照《海南省闲置土地认定和处置规定》和本办法规定处置。
[依据：《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十六条]
第十五条[用语含义] 本办法中下列用语的含义：
取得土地使用权的时间以核发不动产权属证书之日，或者以实际交付土地之日，或者以导致物权变动的法律文书生效之日为准。
国有建设用地使用权人取得土地的成本是指已缴交的土地价款和相关税费。
第十六条[用语含义] 本办法所称的“以上”、“满”，包括本数；所称的“不满”，不包括本数。
第十七条 [解释主体] 本办法由市自然资源和规划主管部门负责解释。
第十八条[施行时间] 本办法自2020年月日之日起施行，有效期为5年。
