行政诉讼中履责之诉审判规则的探讨
指导律师| 杨 颖
请求履行法定职责之诉，是指请求行政机关履行的法律、法规、规章等明确赋予行政机关对外行使的行政管理职责。该行政管理职责具有对外性，而类似于请求上级行政机关对下级行政机关进行监管监督等情形，因其不具有对外性，通常不能在请求履行法定职责之诉中提出。本文主要从履责之诉的类型、法定职责渊源、原告主体资格以及司法实践中裁判方式等方面进行探讨。
【律师提示】
一、应区分行政机关的法定职责是依申请还是依职权，根据《行政诉讼法》第三十八条规定可知，在依申请履责之诉中，向行政机关提出履责申请是构成原告提起诉讼的前提条件。而在依职权履责之诉中，则无需先行向行政机关提出申请。且在司法实践中，法院通常认为依职权履责之诉不受起诉期限的限制。
二、《行政诉讼法》第十二条规定的 “法定职责”渊源甚广，既包括法律、法规、规章规定的行政机关职责，也包括上级和本级规范性文件确定的职责，还包括行政机关本不具有的但基于行政机关的先行行为、行政允诺、行政协议而形成的职责。会议纪要已经议定的事项，具有法定效力，无论是行政机关还是相对人均应遵照执行。会议纪要议定的行政机关职责，亦因此而转化为该行政机关的法定职责。
三、履行法定职责之诉的诉讼目的并不在于撤销行政机关的拒绝决定，或者确认行政机关不予答复的行为违法，而在于要求法院判决行政机关履行某一法定职责。因此，履行法定职责之诉具有“彻底裁判”的特点，只要所有事实和法律上的前提条件皆已具备，人民法院就应当直接判决行政机关履行原告所请求的法定职责；
大多数情况下，向行政机关提出履责申请是构成原告提起履责之诉的前提条件。例如，当事人向行政机关申领许可证、救济金，申请登记等，在此情形下，法院在审查时就需要充分考量原告是否通过适当的途径和方式提出过履责申请；而在一些特殊情形下，不需要当事人的申请，行政机关也应当主动履行法定职责。比如征收补偿案件中，行政机关依职权应履行补偿职责，且不受起诉期限限制。
案例一 .(2019)最高法行申3804号行政裁定书
裁判要点：市、县级人民政府在国有土地上房屋征收过程中，具有依法主动公告征收决定及补偿方案的法定职责。被征收人就市、县级人民政府不履行征收公告法定职责提起诉讼，无须承担其已向市、县级人民政府提出履行法定职责申请的证明责任。
案例二 .(2016)最高法行申4305号行政裁定书
裁判要点：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条对依申请情形下行政不作为的起诉期限作出了规定，但对于行政机关依职权履行法定职责情形下的起诉期限问题，现行法律、司法解释尚无明确规定。一般情况下，只要行政机关依职权应履行的法定职责仍然合法有效存在，行政机关即持续负担作为义务，该作为义务不因行政机关怠于履行而消灭。特别是在行政相对人已向行政机关提出履行申请时，行政机关更应及时有效履行。
原告提起行政诉讼，必须是认为自己的合法权益受到行政行为侵犯。只有自己的合法权益受到侵犯，才具备利害关系，也才具有行政诉讼的原告资格。判断是否属于自己的合法权益，主要看一个法律规范的保护目的究竟是保护个别公民的利益，还是保护公共利益。如果法律规范的保护目的是公共利益，则不能认可公民个人享有诉权。详见（2018）最高法行申2975号行政裁定书。
法律、法规、规章的规定是行政职责的主要渊源，也包括一些规范性文件，还包括基于行政允诺、行政协议而形成的职责。会议纪要议定的行政机关职责，也可以转化为该行政机关的法定职责。
案例三. （2018）最高法行再205号行政裁定书
裁判要点：《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的。第七十二条规定，人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。显然，此处的“法定职责”的渊源甚广，既包括法律、法规、规章规定的行政机关职责，也包括上级和本级规范性文件以及“三定方案”确定的职责，还包括行政机关本不具有的但基于行政机关的先行行为、行政允诺、行政协议而形成的职责。
案例四. （2018）最高法行申1589号行政裁定书
裁判要点：会议纪要已经议定的事项，具有法定效力，非依法定程序不得否定其效力，无论是行政机关还是相对人均应遵照执行。会议纪要议定的行政机关职责，亦因此而转化为该行政机关的法定职责。此情况下，王振江等人有权通过行政诉讼寻求救济，提起履责之诉。
司法实践中，很多当事人在提起履责之诉时，往往会同时提出确认行政机关不予答复违法，或者请求撤销行政机关拒绝履行的决定，从而导致一些法院最终只判决确认违法或撤销行政行为。但这显然并不是当事人的最终目的，只有判决履行没有意义的情况下才适用“补充性”的确认违法判决，能够继续履行时应当直接判决行政机关履行原告所请求的法定职责。
案例五. （2018）最高法行申5484号行政裁定书
裁判要点：履行法定职责之诉具有”彻底裁判”的特点，只要所有事实和法律上的前提条件皆已具备，人民法院就应当直接判决行政机关履行原告所请求的法定职责；如果裁判时机尚未成熟，人民法院也应当作出答复判决；只有判决履行没有意义的情况下才适用”补充性”的确认违法判决。在原告的诉讼请求明确包括判决履行法定职责，且人民法院查明被告不履行法定职责、且不存在判决履行没有意义的情形下，仅仅判决确认违法，构成遗漏诉讼请求。
案例六. （2017）最高法行申2998号行政裁定书
裁判要点：在履行法定职责之诉中，通常都会包括撤销一个拒绝性决定和可能存在的复议决定的请求，但这个请求并不是必要的，也不能因为包括一个撤销拒绝性决定或者复议决定的请求，就此认定这个起诉在类型上属于撤销之诉。因为撤销之诉的性质在于通过撤销一个为原告设定负担的行政行为的方式来形成权利，而本案，原告请求撤销的2011年的“不合理补偿标准”很难说属于一个为原告设定负担的行政行为；并且，仅仅撤销这个“不合理补偿标准”并不能直接为原告形成权利。因此，原告真正的诉讼目标还不是撤销，而仍然是判令行政机关以新的标准重新进行补偿这个授益行为本身。
