行政机关履行法定职责之诉法律要点问题分析
指导律师 | 杨 颖
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第六款，当事人申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的，当事人可以向法院提起诉讼。随着社会法律意识的提高，越来越多的当事人提起了履行法定职责诉讼。本文主要探讨了履行法定职责在行政诉讼中所涉及的问题。
不履行 法定职责 法定
一、何为履行法定职责之诉？
所谓履行法定职责之诉，其诉讼标的应为当事人基于一个具体的事实状态提出的如下主张：他的权利由于所请求的行政行为被拒绝或未作出而受到了侵害。一般来说，履行职责之诉应当具备五个条件：已申请未答复或拒绝答复、有实体法请求权基础、向有管辖权行政机关提出、申请做出具体特定的行政行为和可能侵害自身权益。
相关案例一：王俊荣、河北省宁晋县人民政府资源行政管理:土地行政管理(土地)再审审查与审判监督行政裁定书【（2018）最高法行申700号】
裁判要点：最高院认为，所谓履行法定职责之诉，其诉讼标的应为当事人基于一个具体的事实状态提出的如下主张：他的权利由于所请求的行政行为被拒绝或未作出而受到了侵害。一般来讲，公民、法人或者其他组织提起履行职责之诉至少应当具备以下条件：第一，其向行政机关提出过申请，并且行政机关明确予以拒绝或者逾期不予答复。第二，其所申请的事项具有实体法上的请求权基础。这种请求权基础可以产生于或者基于某一法律、某一行政机关的保证以及某一行政合同。即要求行政机关依照其申请作出一个特定的行政行为，必须具有法定的权利依据。第三，其是向一个有管辖权的行政机关提出。管辖权是行政机关活动的基础和范围，行政机关应当在执行法定任务的同时遵守管辖权的界限。这种管辖权既包括该行政机关是否主管申请人所申请的专业事务，也包括同一专业事务中不同地域、不同级别的行政机关之间对于管辖权的具体分工。第四，其申请行政机关作出的行为应当是一个具体的、特定的行政行为。第五，行政机关对于当事人所提出申请的拒绝，可能侵害的必须是当事人自己的主观权利。
相关案例二：李国秀与山东省人民政府再审行政裁定书【（2016）最高法行申2864号】
裁判要点：最高院认为，履行职责之诉并不意味着：公民、法人或者其他组织随便向任何一个行政机关提出任何一项请求，该行政机关就有履行该项请求的义务；也不意味着只要行政机关”不作为”就可以提起”不作为之诉”。一般来讲，公民、法人或者其他组织提起履行职责之诉至少应当具备这样几个条件：第一，他向行政机关提出过申请，并且行政机关明确予以拒绝或者逾期不予答复。第二，他所申请的事项具有实体法上的请求权基础。这种请求权基础可以产生于或者基于某一法律、某一行政机关的保证以及某一行政合同。总之，要求行政机关依照其申请作出一个特定行政行为，必须具有法定的权利依据。第三，他是向一个有管辖权的行政机关提出。管辖权是行政机关活动的基础和范围，行政机关应当在执行法定任务的同时遵守管辖权的界限。这种管辖权既包括该行政机关是否主管申请人所申请的专业事务，也包括同一专业事务中不同地域、不同级别的行政机关之间对于管辖权的具体分工。向一个无管辖权的行政机关随意提出一个申请，即使该行政机关予以拒绝，也不会使申请人当然地获取了诉权。第四，他申请行政机关作出的行为应当是一个具体的、特定的行政行为。要求行政机关实施没有外部效力的内部调整或者不是针对他个人的一般性调整，必须基于法律的明确规定。第五，行政机关对于原告申请的拒绝，可能侵害的必须是属于原告自己的主观权利。在原告不具备主观权利的情况下，即使行政机关的不作为有可能侵害公共利益，个体也未必具有提起行政诉讼的权利。
相关案例三：金实、张玉生与北京市海淀区人民政府再审行政裁定书【（2016）最高法行申2856号】
裁判要点：最高院认为，对于这种履行职责之诉而言，原告也只能是请求法院判令被告作出一个具体的、特定的行政行为，而不能请求法院判令被告作出一个抽象的、一般的行政行为。要求法院判令被告撤销一个规范性文件，与要求法院自己撤销一个规范性文件，在性质上和效果上并无二致。因为即使只是判令被告自己撤销规范性文件，也无可避免地要求法院对该被要求撤销的规范性文件的合法性直接进行审查。这显然违背《行政诉讼法》第五十三条关于规范性文件的审查只能附带进行的规定。
二、履行法定职责案件立案审查的要求
对于当事人起诉行政机关不履行法定职责的案件，是否符合法定起诉条件，除了要注意审查原告资格、被告是否适格、是否属于受诉法院管辖等基本条件外，还要注意当事人之前是否提起过履行法定职责的申请、被诉行政机关是否有法定职责。
相关案例一：梁炳权、梁智勇再审审查与审判监督行政裁定书【（2018）最高法行申2221号】
裁判要点：最高院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款、第四十九条第三项之规定，对于当事人起诉行政机关不履行法定职责的案件，是否符合法定起诉条件，法院除了审查原告资格、被告是否适格、是否属于受诉法院管辖等条件外，还要着重审查两个方面的条件，一是当事人是否依法提出过申请，二是行政机关是否具有相应的法定职责。行政机关的法定职责既有具体的有明确针对性和指向的职责，也存在基于上下级关系的层级监督职责。一般而言，当事人在法律、法规没有赋予其具有请求行政机关对下一级行政机关或者所属部门行使监督权的情况下，仅仅依据层级监督关系即提出申请，要求上级行政机关行使改变或撤销权的，此时行政机关是否对该申请做出答复，均不具有可诉性。
相关案例二：石瑞成、任明君再审审查与审判监督行政裁定书【（2019）最高法行申4776号】
裁判要点：最高院认为，本案系石瑞成、任明君、石龙以长寿区政府未履行将其房屋拆迁的法定职责为由提起的行政诉讼，而起诉要求行政机关履行法定职责，应以被诉行政机关负有相应的法定职责为前提，故本案审查的重点系长寿区政府是否具有对石瑞成、任明君、石龙的房屋进行征收补偿或将其房屋拆除后在原集体经济组织选址另建的职责。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施。据此，市、县级人民政府具有组织实施征收土地的法定职责，但前提是被征收土地属于批准征收的范围内。《中华人民共和国公路法》第五十六条第一款规定，除公路防护、养护需要的以外，禁止在公路两侧的建筑控制区内修建建筑物和地面构筑物。《公路安全保护条例》第十一条第三款规定，属于高速公路的，公路建筑控制区的范围从公路用地外缘起向外的距离标准不少于30米。该条例第十三条规定，公路建筑控制区划定前已经合法修建的不得扩建，因公路建设或者保障公路运行安全等原因需要拆除的应当依法给予补偿。根据前述规定可知，公路建筑控制区内禁止新建建筑物和地面构筑物，但对原有已经合法修建建筑，只规定不得扩建，并未规定一律予以拆除，只有在因为保障公路运行安全等因素需要拆除时，应当依法给予补偿。具体到本案中，根据原审查明的事实，石瑞成、任明君、石龙的房屋并不在案涉高速公路修建时的征收范围内，尽管其房屋属于《公路安全保护条例》规定的公路建筑控制区范围内，但在修建案涉高速公路时，《公路安全保护条例》还未出台实施，当时并无建筑控制区为30米的规定。故石瑞成、任明君、石龙的房屋属于《公路安全保护条例》所规定的公路建筑控制区划定前已经合法修建建筑的情形，只有在因为保障公路运行安全等原因需要拆除时，才能依法予以拆除并给予补偿。根据前述规定，长寿区政府仅对案涉高速公路征收范围内的房屋予以拆除补偿，而未对石瑞成、任明君、石龙位于公路建筑控制区内的房屋予以拆除补偿，于法有据。由于石瑞成、任明君、石龙的房屋并不在案涉高速公路修建时的征收范围内，故长寿区政府并不负有对石瑞成、任明君、石龙房屋进行征收补偿或将其房屋拆除后在原集体经济组织选址另建的法定职责，石瑞成、任明君、石龙要求长寿区政府履行对其房屋进行拆迁的法定职责的请求不能成立。
相关案例三：陆志萍、江苏省扬州市人民政府再审审查与审判监督行政裁定书【（2019）最高法行申161号】
裁判要点：最高院认为，本案的焦点问题是再审申请人陆志萍的起诉是否符合法定条件。首先，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。经一审法院多次释明，陆志萍的诉讼请求为：判令扬州市政府依法履行扬府发[2004]114号文件第十四条、十八条规定的法定职责，并对扬府办函[2003]7号文件进行附带审查。经审查，扬府发[2004]114号文件第十四条规定，居民的户口由城镇迁往农村（含回迁人员），只作户籍登记项目的变更。户籍不作为是否享有当地村民享受的土地承包、宅基地安排、自留地安排、劳动力安置、征地劳力安置费、合作医疗、退伍兵安置、农民退休、村组集体资产收益分配、村民补助补贴等待遇的依据。第十八条规定，本规定自公布之日起施行。原有关户口迁入规定与本规定有抵触的，以本规定为准。上述条款并未对扬州市政府应当履行的职责做具体规定，陆志萍的起诉缺乏事实根据。
其次，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款规定，有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（六）重复起诉的。从查明的事实看，陆志萍曾就前述诉讼请求提起过行政诉讼，且已经人民法院作出相应裁判，陆志萍再行提起诉讼属于重复起诉。
最后，《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。本案中，因扬府办函[2003]7号文件并不是陆志萍所诉行为的依据，故其该项规范性文件不属于本案的审查范围。
三、行政机关不履行监管并查处违法行为职责的行为，能否提起行政诉讼
当事人请求请求行政机关履行的职责，必须是法律、法规、规章等明确赋予行政机关对外行使的行政管理职责。那些仅限于行政内部领域的措施，因其不具有对外性、不直接设定新的权利义务，通常不能在请求履行法定职责之诉中提出。当事人如果认为下级行政机关的行政行为侵犯其合法权益，可以通过直接针对下级行政机关提起行政诉讼的方式寻求救济，且该种救济方式更为便捷直接。
相关案例一：佘成、湖北省人民政府卫生行政管理(卫生)再审审查与审判监督行政裁定书【（2017）最高法行申3348号】
裁判要点：最高院认为，再审申请人因不服荆州市精神病医院于2000年6月23日作出的荆精鉴字〔2000〕第69号《司法精神鉴定意见书》，向再审被申请人提出履行职责申请，因再审被申请人未予答复而提起本案诉讼。再审申请人主张，“再审被申请人目前虽不具有直接对精神病医院进行监督处罚的法定职责，但是具有协调省直机关湖北省司法厅和湖北省卫生和计划生育委员会进行监管、处罚的职权。”《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第六项规定，“申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的”，属于行政诉讼受案范围。根据上述规定，请求行政机关履行的，必须是法律、法规、规章等明确赋予行政机关对外行使的行政管理职责。那些仅限于行政内部领域的措施，例如请求上级行政机关对下级行政机关作出一个命令、对下级行政机关实施监管监督，因其不具有对外性、不直接设定新的权利义务，通常不能在请求履行法定职责之诉中提出。本案中，再审申请人要求再审被申请人履行“协调省直机关湖北省司法厅和湖北省卫生和计划生育委员会进行监管、处罚”的职责，属于行政机关的内部监督管理范畴。上级行政机关对下级行政机关监督、协调职责的履行与否，一般并不直接设定当事人新的权利义务。从司法权与行政权的关系出发，人民法院也不宜过多地介入行政机关的内部关系当中。此外，从诉的利益考虑，当事人如果认为下级行政机关的行政行为侵犯其合法权益，可以通过直接针对下级行政机关提起行政诉讼的方式寻求救济，且该种救济方式更为便捷直接。
相关案例二：余炳文再审行政裁定书【（2018）最高法行再103号】
裁判要点：最高院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第六项规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第一款规定，公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。《中华人民共和国商业银行法》第六十二条第一款规定，国务院银行业监督管理机构有权随时对商业银行的存款、贷款、结算、呆账等情况进行检查监督。商业银行应当按照国务院银行业监督管理机构的要求，提供财务会计资料、业务合同和有关经营管理方面的其他信息。《中华人民共和国银行业监督管理法》第八条规定，国务院银行业监督管理机构根据履行职责的需要设立派出机构。国务院银行业监督管理机构对派出机构实行统一领导和管理。国务院银行业监督管理机构的派出机构在国务院银行业监督管理机构的授权范围内，履行监督管理职责。本案中，余炳文认为中国民生银行广州分行违规放贷、侵犯其合法权益，向广东银监局投诉，要求予以查处，实质是申请行政机关履行保护财产权的法定职责。广东银监局具有对商业银行的贷款等情况进行检查监督的法定职责，其对余炳文的投诉进行核查并作出处理，虽然采用《信访事项答复意见书》的形式，但实际上是履行监督管理职责的行为，对余炳文的权利义务产生实际影响，故余炳文的起诉属于人民法院行政诉讼的受案范围。
四、履行法定职责之诉起诉期限的确定
除法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的之外，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以在两个月的履责期限届满之日起六个月内提起诉讼。行政机关没有履行法定职责，且没有作出处理决定的，其履责义务呈持续存在状态，不因为超过起诉期限而免除。超过六个月起诉期限，公民、法人或者其他组织再次提出履责申请，行政机关仍未履行的，就形成了行政机关新的不履责行为，公民、法人或者其他组织就行政机关新的不履责行为在行政机关两个月履责期限届满之日起六个月内提起行政诉讼，人民法院应当依法受理。
相关案例一：张国凡再审审查与审判监督行政裁定书【（2018）最高法行申11122号】
裁判要点：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十六条规定，公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。根据上述法律和司法解释规定，除法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的之外，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以在两个月的履责期限届满之日起六个月内提起诉讼。行政机关没有履行法定职责，且没有作出处理决定的，其履责义务呈持续存在状态，不因为超过起诉期限而免除。超过六个月起诉期限，公民、法人或者其他组织再次提出履责申请，行政机关有义务继续履行，否则仍然构成不履行法定职责。此为行政机关新的不履责行为，与已超过起诉期限的前一个不履责行为不是同一个行政行为，公民、法人或者其他组织在行政机关两个月履责期限届满之日起六个月内提起行政诉讼，人民法院应当依法受理。
相关案例二：广西贵港市科设建材有限公司、广西壮族自治区贵港市人民政府再审审查与审判监督行政裁定书【（2019）最高法行申110号】
裁判要点：最高院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。本案中，经原审法院查明，2014年6月25日，科设公司向贵港市覃塘区有关部门请示要求通过“产能等量置换”方式提出拟建设工程项目申请，贵港市政府及下属的贵港市工业和信息化委员会（以下简称市工信委）自2014年7月11日至2016年7月10日，多次收到覃塘区经济贸易局、覃塘区人民政府以及科设公司提出的拟建设工程项目请示或申请，贵港市政府及市工信委每次都分别作出答复，告知科设公司其申请项目不符合相关产业政策规定。2016年7月10日，市工信委最后一次接到科设公司拟建设工程项目的申请，提请贵港市政府对其申请项目制定的产能置换方案逐级上报以换取产能置换指标。2016年10月28日，市工信委相关领导与科设公司法定代表人到广西壮族自治区工业和信息化委员会（以下简称自治区工信委）咨询相关政策，自治区工信委明确口头答复。科设公司最迟于2016年10月28日就已经知道了贵港市政府不呈报其申请的事实，2017年10月23日提起本案诉讼，已经超过了法定的起诉期限。
