行政诉讼，你应当了解这些主体资格要件
指导律师 | 杨 颖
在行政诉讼中，被告适格同时包含两个层面的含义：一是形式上适格，即《行政诉讼法》第四十九条第二项规定的“有明确的被告”。但“明确”不代表“正确”，因此被告适格的第二层含义则是实质性 适格，也就是行政诉讼法第二十六条第一款规定的“作出行政行为的行政机关是被告”。由于行政权行使过程的多样性以及行政组织系统内部关系的复杂性，提起诉讼时往往无法很好地确定适格的被告。本文主要对实践中认定被告资格易出错的情形进行归纳总结。
适格被告 行政主体 被告资格
当事人提起诉讼时，首先要有明确的被告，“告”不对如何能赢？因此，当事人要认真对照法律法规，结合个案对号入座。通过检索最高院案例，总结以下几点审判规则供大家参考。
一、行政委托中，依照法律规定，应以委托机关名义作出行政行为，但如果受托机关以自己的名义作出时，仍应以委托机关为被告。在受托机关本身就具有行政主体资格，其参加诉讼更便于查清案件事实的情况下，人民法院可以允许其以共同被告或者第三人的身份参加诉讼。
二、行政诉讼中的被告必须具有行政主体资格，为行政机关或者法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织。在申请信息公开案件中，不能仅仅因其是信息的制作者或保存者就认定其为适格的被告。
三、通常情况下，街道办事处系依法享有行政职权的行政主体，可以作为被告。而拆迁指挥部、改造办公室等临时性机构，以及土地储备机构等非行政机关，又未获得授权，不能作为适格被告。
行政诉讼的被告必须是依法享有行政权力、代表国家和地方独立进行行政管理，并能对自己的行为独立承担责任、独立参加诉讼的组织。具体的行政诉讼中被告主要有以下两类：第一类是行政机关。行政机关包括：一是平时理解的行政机关，即各级人民政府及职能部门；二是由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构及其职能部门，如开发区管委会；三是部分行政机关派出机构在特定情况下也可以单独作为被告，如公安派出所，在法律法规授权的范围内以自己的名义作出行政处罚的，可以成为行政法上的被告。除上述行政机关外，还有一类是其他社会组织。比如村民委员会或者居民委员会，律师协会等行业协会等，下面将具体分析不同情形下被告资格的确定。
一、行政委托中，受托机关以自己名义作出行政行为，被告如何确定？
根据《行政诉讼法》第二十六条的规定：“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告”。行政委托中，受托机关通常以委托机关的名义作出行政行为，但若受托机关以自己名义作出行政行为，该种情况下被告如何确定呢？
根据最高院的裁判要点可知，行政委托中，受托机关以自己的名义作出行政行为时，如果受托机关不具有行政主体资格时，应以委托机关为被告。但如果行政机关委托的组织本身就具有行政主体资格，其参加诉讼更便于查清案件事实，人民法院可以允许其以共同被告或者第三人的身份参加诉讼。
案例一、最高院（2017）最高法行申5756号，法院认为：“根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定，在蒋清元等人拒不履行拆除违法建筑义务的情况下，综合执法队受东安县住建局委托有权实施强制拆除行为。但是，对外承担法律责任、可以作为行政诉讼中的适格被告的，同样应当是东安县住建局。综合执法队并非独立的行政主体，不能成为蒋清元等人诉强制拆除行为案件的适格被告。”
案例二、最高院(2017)最高法行申2289号，法院认为：虽然《行政诉讼法》第二十六条第五款规定，“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告”，但如果行政机关委托的组织参加诉讼更便于查清案件事实，人民法院可以允许其以共同被告或者第三人的身份参加诉讼。”
二、如何确定政府信息公开行政诉讼案件的被告主体资格？
在司法实践当中，很多法院在受理政府信息公开类案件时，往往对被告主体资格认定作出有违《行政诉讼法》立法要旨的宽泛认定，通过检索判例可以发现很多法院将不具有行政主体资格的行政机关内设机构（如拆迁改造办公室）、派出机构、被委托组织作为被告。
他们的法律依据为《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第四条，即“公民、法人或者其他组织对国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门依申请公开政府信息行政行为不服提起诉讼的，以作出答复的机关为被告”。
通过最高院的判例可知，政府信息公开的主体必须同时符合两个条件：一、行政机关或者法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织；二、信息的制作者或者保存者。我国的行政机关是按照宪法和有关组织法的规定而设立，代表国家依法行使行政权、组织和管理国家行政事务的国家机关，具有独立的行政主体资格，对外可以以自己的名义进行行政活动、作出行政行为。因此，在政府信息公开行政诉讼案件中，被告必须具有行政主体资格，不能仅仅因其是信息的制作者或保存者就认定其为适格的被告。
案例三、（2018）最高法行再61号，法院认为：能否成为政府信息公开的主体必须同时符合两个条件：一、行政机关或者法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织；二、信息的制作者或者保存者。涉及房屋拆迁的政府信息，尽管是鱼化管委会制作并保存的政府信息，但其不具有行政诉讼主体资格，故大正公司起诉区政府要求履行政府信息公开法定职责，应以区政府为被告。不能因鱼化管委会是政府信息的制作者和保存者就认定其属于政府信息公开的主体。
三、其他情形下被告资格的认定
（一）根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条的规定，市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。依照上述规定，街道办事处系依法享有行政职权并能够独立对外承担法律责任的行政主体。
（二）只有对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，村民委员会或者居民委员会才具有被告资格。当村委会下列行政管理行为侵犯其合法权益的，可以作为行政诉讼的被告：村公益事业的经费筹集和建设承包；村集体经济收益的管理和使用；征用土地各项补偿费、安置补助费的发放；村民的土地承包经营；宅基地的使用；优抚、救灾救济、扶贫助残等款物的发放；计划生育工作；村民户籍关系变更等等。
（三）拆迁指挥部一般属于政府下设的临时机构，不具有独立承担法律责任的权利能力，没有被告主体资格。
（四）土地储备机构并非行政机关，其不行使行政职权，亦不存在经授权行使行政职权的情形，非适格被告。
案例四、（2018）最高法行申733号，法院认为：根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条的规定，市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。依照上述规定，街道办事处系依法享有行政职权并能够独立对外承担法律责任的行政主体。
案例五、（2011）二中行终字第59号，法院认为：村民委员会不是一级政府机关，但在一定条件下，村民委员会承担部分行政管理职能。村民委员会依法在宅基地用地申请审批程序中具有一定的法定职权，属于行政法上“法律、法规授权的组织”，村民向其提出申请未获受理时，村民委员会可以作为行政诉讼的被告。
案例六、(2018)最高法行申467号，法院认为：西区开发指挥部属于德庆县政府下设的临时机构，不具有独立承担法律责任的权利能力，没有被告主体资格，二审不认可其被告主体资格，于法有据。
案例七、(2017）最高法行申6951号，法院认为：根据相关规定，土地储备机构为隶属于国土资源管理部门的事业单位。土地储备机构并非行政机关，而是政府下辖的事业单位，其不行使行政职权，亦不存在经授权行使行政职权的情形，非适格被告。
案例八、（2016）最高法行申947号，土地储备机构是市、县级人民政府批准成立的事业单位，市、县级人民政府或国土资源管理部门可以委托土地储备机构实施收回国有土地使用权的行为。土地储备机构与被征收人签订的《协议书》，实质上是受政府委托实施的行为，应当视为政府行使行政职权的行为，被征收人请求解除《协议书》，应以市级政府作为被告。
