政府信息公开涉诉法律问题分析
指导律师 | 杨 颖
政府信息公开是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息，及时、准确地公开发布。随着社会法律意识的提高，越来越多的公民或者法人申请政府信息公开。在司法实践中，也出现了许多政府信息公开的案子。本文主要探讨了政府信息公开在行政诉讼中所涉及的问题。
一、政府信息公开与信访事项的区别
（一）《中华人民共和国政府信息公开条例》第一条规定了政府信息公开制度的主要功能是“为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用，制定本条例。”，而政府信息公开则只具有“对己和对内”的特点，即申请人只能向行政机关申请公开由本机关制作或者保存的政府信息。并且，这些政府信息只能是现有的、以一定形式记录、保存的信息，行政机关一般不承担为申请人汇总、加工或重新制作政府信息，以及向其他行政机关和公民、法人或者其他组织搜集信息的义务。
（二）根据《信访条例》第二条第一款对信访的规定“是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。”信访制度的一个特点是“对下和对外”，即信访人可以针对行政机关及其工作人员，法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织及其工作人员，提供公共服务的企业、事业单位及其工作人员，社会团体或者其他企业、事业单位中由国家行政机关任命、派出的人员以及村民委员会、居民委员会及其成员的职务行为，向受理信访的有关行政机关反映情况，提出建议、意见。
（三）司法实践中，判断一个申请到底属于政府信息公开，还是属于信访事项，不能仅凭申请人的主张，也不能仅凭被申请人的说法，而应通过将特定的申请事项的具体内容与信息公开和信访两个制度的宗旨进行比对，从而对申请事项的实质作出认定。
相关案例：刘书平、郑州市人民政府再审审查与审判监督行政裁定书【（2018）最高法行申3687号】
裁判要点：最高院认为，所谓信访，按照《信访条例》第二条第一款的规定，“是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。”而政府信息公开则不涉及对于任何实体诉求的处理，按照《政府信息公开条例》第一条的规定，这项制度的主要功能在于保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息。信访制度的一个特点是“对下和对外”，即信访人可以针对行政机关及其工作人员，法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织及其工作人员，提供公共服务的企业、事业单位及其工作人员，社会团体或者其他企业、事业单位中由国家行政机关任命、派出的人员以及村民委员会、居民委员会及其成员的职务行为，向受理信访的有关行政机关反映情况，提出建议、意见。而政府信息公开则只具有“对己和对内”的特点，即申请人只能向行政机关申请公开由本机关制作或者保存的政府信息。并且，这些政府信息只能是现有的、以一定形式记录、保存的信息，行政机关一般不承担为申请人汇总、加工或重新制作政府信息，以及向其他行政机关和公民、法人或者其他组织搜集信息的义务。
判断一个申请到底属于政府信息公开，还是属于信访事项，不能仅凭申请人的声称，也不能仅凭申请人自己贴上一个什么样的标签，而应通过将特定申请与制度宗旨进行比对，对其实质作出认定。无论是举报，还是信访，其都不能受政府信息公开制度调整，却是一个不争的问题。即使是行使举报的权利，公民、法人或者其他组织也应当按照法律的规定，向有管辖权的行政机关提出。不能通过随意向一个没有管辖权的行政机关提出一个诉求，就此取得“相对人”资格，进而提起行政诉讼。
二、党务信息不适用政府信息公开的规定
根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条的规定“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”由此可见政府信息公开的主体为行政机关。而党组织制作的党务信息以及党组织制发的党政联合文件一般不适用《政府信息公开条例》的规定。
相关案例：郭小兵、江苏省人民政府再审审查与审判监督行政裁定书【（2018）最高法行申798号】
裁判要点：最高院认为，根据《政府信息公开条例》第二条规定，政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。《政府信息公开条例》第三十六条规定，法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织公开政府信息的活动，适用该条例。可见，行政机关或经法律法规授权管理公共事务的组织有关信息的公开适用《政府信息公开条例》的规定，而党组织制作的党务信息以及党组织制发的党政联合文件一般不适用《政府信息公开条例》的规定。本案中，再审申请人申请公开的信息是以中共江苏省委为制定主体并以党委文号制发的党政联合文件，并非行政机关在履行职责过程中制作或者获取的信息，不属于《政府信息公开条例》的调整范围，更不属于《政府信息公开条例》第十条规定的行政机关主动重点公开的政府信息。江苏省政府作出《答复告知书》，以再审申请人所申请公开的信息不属于江苏省政府公开范围为由不予公开并无不当。
三、政府信息公开的豁免范围
政府信息以公开为原则，不公开为例外的原则是政府信息公开立法与实践应当坚持的基本精神。行政机关所制作或保存的政府信息应当尽可能的主动公开或者依申请公开，以最大程度地保障社会公众的知情权，以此监督行政权力在阳光下运行。但在实践中，会有一部分政府信息不能公开，这就是信息公开的豁免范围。实践中豁免公开的政府信息，既包括涉及国家安全等需要绝对豁免公开的信息，也包括可以由信息公开义务主体利益衡量后裁量免予公开的信息，还包括可以与第三方协商确立的豁免信息等。
相关案例：郑金德、杭州市拱墅区人民政府城乡建设行政管理:其他(城建)再审审查与审判监督行政裁定书
【(2018)最高法行申2928号】
裁判要点：最高院认为，政府信息以公开为原则，以不公开为例外，该原则是政府信息公开立法与实践应当坚持的基本精神。行政机关所制作或保存的政府信息应当尽可能的主动公开或者依申请公开，以最大程度地保障社会公众的知情权，以此监督行政权力在阳光下运行。但毋庸置疑，必然会有一部分政府信息不能公开，属于信息公开的豁免范围。事实上，只有明确了豁免公开信息的内容和范围，才能明确公开信息的内容和范围；只有准确界定了豁免信息的范围，才能为更全面的信息公开扫清障碍。实践中豁免公开的政府信息，既包括涉及国家安全等需要绝对豁免公开的信息，也包括可以由信息公开义务主体利益衡量后裁量免予公开的信息，还包括可以与第三方协商确立的豁免信息，等等。再审申请人申请再审的风险评估报告、参与实施强拆的执法机关名称和执法人员的名单及执法证、全程录音录像全部资料，虽非需要绝对豁免公开的信息，仍属信息公开义务主体可以裁量豁免的信息范围；是否全部或者部分公开，信息公开义务主体可以依法审查并决定。
关于风险评估报告应否公开问题。该报告系非诉执行中的社会稳定风险评估报告。此类有关社会稳定风险评估的政府信息，是行政机关在作出决策前据以研究、讨论使用的内部信息，也属于过程性信息，属于信息公开义务主体可以根据情况决定是否豁免的范围。《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号）第二条也规定，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》所指应公开的政府信息。而且，此类社会稳定风险评估本身即包含部分敏感信息，其中有关风险隐患的认定、分析与防范，一旦公开既可能侵犯相关个人隐私，也可能造成风险防范措施的失效；且一旦公开，就存在在一定范围内将影响公共安全和社会稳定的可能性，信息公开义务主体可以依法决定不予公开。
关于参与实施强拆的执法机关名称和执法人员的名单及执法证应否公开问题。有关执法人员名单和执法证，均属于政府机关内部人事管理信息，公开历次参与执法的人员名单和包括个人信息的执法证件，可能影响今后行政执法活动的顺利进行或者威胁相关人员人身安全，且当此类信息公开的重要性显著小于公开可能带来的危害性时，信息公开义务主体可以依法决定不予公开。
关于“全程录音录像资料”公开申请是否已经依法得到处理问题。政府组织实施，多个执法机关参与的强制搬迁，政府的信息公开义务也仍然遵循“谁制作谁公开，谁保存谁公开”的要求，政府不需要也不可能公开具体职能部门自身在实施过程中形成的政府信息，也不应当成为整个实施过程信息的公开义务主体；其信息公开义务止于公开其实际制作和保存的信息为限。
四、信息公开途径能否作为原告主张起诉未超过起诉期限的理由？
政府根据相关规定进行公告送达的，公告期满之日即视为自公告期满之日起，即视为所有被征收人已经收到征收决定，并应当知道该决定的主要内容。当事人主张通过政府信息公开获知《征收决定》的内容，起诉没有超过法定期限的，法院不予支持。
相关案例：袁福胜、辽宁省大石桥市人民政府再审审查与审判监督行政裁定书【（2017）最高法行申924号行政裁定】
裁判要点：根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从其知道或者应当知道行政行为内容之日起，最长不得超过2年。《征用土地公告办法》第四条规定，被征用土地所在地的市、县人民政府应当在收到征用土地方案批准文件之日起10个工作日内，进行征用土地公告。公告送达是集体土地征收决定送达的法定方式。自公告期满之日起，即视为所有被征收人已经收到征收决定，并应当知道该决定的主要内容。当事人主张通过政府信息公开获知《征收决定》的内容，起诉没有超过法定期限，其主张不符合本案事实和法律规定。以此为由申请再审，理由不能成立。
五、成为政府信息公开主体的两个条件
能否成为政府信息公开的主体必须同时符合两个条件：
（一）行政机关或者法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织。就这一条件而言，行政机关与行政机构的区别主要体现在，行政机关是按照宪法和有关组织法的规定而设立，代表国家依法行使行政权、组织和管理国家行政事务的国家机关，具有独立的行政主体资格，对外可以以自己的名义进行行政活动、作出行政行为。行政机构是行政机关的组成部分，一般对外表现为内设机构、派出机构、办事机构等形式。行政机构只有在获得法律、法规和规章授权的情况下，才能具备行政主体资格，否则只能以其所代表的行政机关名义作出行政行为。
（二）信息的制作者或者保存者。就此条件而言，政府信息公开的对象是政府信息，而政府信息是行政机关或者法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。
相关案例：陕西大正电气集团有限公司、陕西省西安市雁塔区人民政府再审审查与审判监督行政裁定书【（2018）最高法行再61号】
裁判要点：能否成为政府信息公开的主体必须同时符合两个条件：一、行政机关或者法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织；二、信息的制作者或者保存者。本案中雁塔区政府在未依法作出答复的情况下，将本应由其依法处理的政府信息公开申请，因鱼化管委会是政府信息制作者和保存者，又将处理该政府信息公开申请的职责转交给鱼化管委会。鱼化管委会因是政府信息的实际制作者和保存者，为了方便当事人查询，可以直接对当事人申请的政府信息进行公开。但在鱼化管委会拒收大正公司政府信息公开申请的情况下，并不能因鱼化管委会是政府信息的制作者和保存者而承担依法处理政府信息公开申请的职责。因此，雁塔区政府并未对大正公司的政府信息公开申请依法作出答复，雁塔区政府作出的向其派出机构鱼化管委会申请政府信息公开的告知不能视为履行了法定职责。
六、向行政机关法定代表人邮寄信件能否视为政府信息公开申请？
（一）对于符合形式要件，且属于该行政机关公开的政府信息范围的申请，即使申请人是向法定代表人、其他内设机构提出，行政机关仍应以及时保障知情权和减轻申请人负担为原则，转本机关政府信息公开工作机构处理。但此种情况下，应以指定的政府信息公开工作机构实际收到转送的申请书之日或者电话确认确系政府信息公开申请之日作为“收到申请之日”，并以此计算相关答复期限。
（二）向行政机关法定代表人邮寄信件申请信息公开后，申请人如认为行政机关不履行政府信息公开法定职责，有权提起行政诉讼，人民法院亦应依法登记立案并依法审理。
相关案例：袁吉明与江苏省人民政府再审行政裁定书【（2017）最高法行申17号】
裁判要点：公民、法人和其他组织申请公开政府信息，应按照法律法规规定的形式，向行政机关内设的政府信息公开工作机构提出。行政机关对不符合法定申请形式、未依法通过政府信息公开工作机构提出的信息公开申请，可以根据具体情况作出相应处理。对于符合形式要件，且属于该行政机关公开的政府信息范围的申请，即使申请人未向政府信息公开工作机构提出申请，而是向法定代表人、其他内设机构提出，行政机关仍应以及时保障知情权和减轻申请人负担为原则，转本机关政府信息公开工作机构处理。本机关政府信息公开工作机构可以按照国务院办公厅政府信息与政务公开办公室发布的国办公开办函〔2015〕207号文件规定精神，与申请人联系确认申请事宜。但此种情况下，不应以法定代表人或者其他内设机构收到信息公开申请时间，作为《信息公开条例》第二十四条规定的行政机关“收到申请之日”，而应以指定的政府信息公开工作机构实际收到转送的申请书之日或者电话确认确系政府信息公开申请之日作为“收到申请之日”，并以此计算相关答复期限。
政府信息公开申请人如认为行政机关不履行政府信息公开法定职责，有权提起行政诉讼，人民法院亦应依法登记立案并依法审理。但对于明显不符合政府信息公开申请形式要件，又不依法向政府信息公开工作机构提出，且又具有信访性质的申请，行政机关未予回复或者按照信访件处理后，申请人又以行政机关不履行政府信息公开法定职责为由提起的诉讼，因其并不具备诉的利益，其诉讼请求亦不具有权利保护的必要性，人民法院应当释明告知其通过信访渠道反映。申请人坚持起诉的，人民法院应直接裁定不予立案或者迳行裁定驳回起诉，而不宜作为政府信息公开案件立案并审理，以节约行政和司法资源。
七、如何判断申请政府信息公开的内容是否明确具体
公民、法人或者其他组织在申请政府信息公开中进行内容描述时，一般应当包括明确的文件名称、文号或者其他特征性描述。但在判断信息公开申请中“内容描述”是否明确具体，是否能够检索、查找到该政府信息时，只要申请中对内容描述和特征描述能够被理解和识别，可以进行查找检索，行政机关就不能以内容描述不明确不具体为由拒绝答复；更不能以制作或保存的政府信息内容或者名称与申请中的内容描述不完全一致为由，不予提供。
相关案例：周学宪、上海市杨浦区人民政府再审审查与审判监督行政裁定书【(2017)最高法行申123号】
裁判要点：最高院认为，实践中，为方便行政机关查找检索并及时提供政府信息，公民、法人或者其他组织在进行内容描述时，一般应当包括明确的文件名称、文号或者其他特征性描述。在判断信息公开申请中“内容描述”是否明确具体，是否能够检索、查找到该政府信息时，要处理好群众习惯用语与法律专业术语之间的关系，只要申请中对内容描述和特征描述能够被理解和识别，不会发生歧义，可以进行查找检索，行政机关就不能以内容描述不明确不具体为由拒绝答复；更不能以制作或保存的政府信息内容或者名称与申请中的内容描述不完全一致为由，不予提供。政府信息公开案件，一般仅审查申请内容是否明确具体、是否存在相应的政府信息以及是否应予公开问题，而并不审查行政机关不制作或者不保存相关政府信息是否违法问题。行政机关违法未制作或者未保存政府信息问题，属行政机关不依法履行职责范畴，并不是政府信息公开案件审查对象。当然，行政机关如以信息不存在为由拒绝提供政府信息的，应证明其已尽到合理检索义务。
八、如何判断行政机关是否全面履行政府信息公开职责
人民法院判断行政机关是否全面履行了政府信息公开的职责，应当以其在作出信息公开答复之日实际制作或者保存的信息为标准，只要行政机关在信息公开答复时已经公开了可以公开的由其制作或者保存的政府信息，就应当认为已经履行了政府信息公开的职责。
相关案例：吴香玉与北京市人民政府再审行政裁定书【（2016）最高法行申2618号】
裁判要点：人民法院对被诉行政机关履行政府信息公开职责是否全面的判断，既不能以是否公开申请人所申请的全部信息为标准，也不能以其是否制作或者保存了应当由其制作或者保存的信息为标准，而应当以其在作出信息公开答复之日实际制作或者保存的信息为标准，只要行政机关在信息公开答复时已经公开了可以公开的由其制作或者保存的政府信息，就应当认为已经履行了政府信息公开的职责。
九、行政机关是否有义务对申请公开的信息进行汇总、分析、加工
根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第二条第（三）项规定，公民、法人或者其他组织向行政机关申请的信息需要行政机关进行分析、加工、汇总，行政机关拒绝的，公民、法人或者其他组织不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。因此，行政机关没有一区对申请公开的信息进行汇总、分析、加工。
相关案例：银建文与中华人民共和国人力资源和社会保障部信息公开二审行政裁定书【2018)京行终3511号】
裁判要点:《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第二条第（三）项规定，公民、法人或者其他组织向行政机关申请的信息需要行政机关进行分析、加工、汇总，行政机关拒绝的，公民、法人或者其他组织不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。本案中，退休金双轨制非法律、法规、规章中的法律名词，其含义难以准确界定，红头文件的范围、作出主体等也具有不确定性，银建文所申请公开的信息属于需行政机关进行汇总、分析、加工的信息。人社部所做《告知书》对其权利义务不产生实际影响，银建文所提本案诉讼不符合法律规定的起诉条件。
十、信息公开申请权及诉权的滥用
《信息公开条例》之立法宗旨在于保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用。公民、法人和其他组织向行政机关申请公开政府信息，应当符合上述条例的立法宗旨。而行政诉讼是解决行政争议，保护民众合法权益，监督行政机关依法行使职权的法律救济途径。因此，在提起信息公开之诉时，要充分判断当事人的请求是否具有足以利用国家审判制度加以解决的实际价值或必要性。
相关案例：李帮君与中华人民共和国公安部再审行政裁定书【（2016）最高法行申4405号】
裁判要点：《政府信息公开条例》之立法宗旨在于保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用。公民、法人和其他组织向行政机关申请公开政府信息，应当符合上述条例的立法宗旨。否则，政府信息公开的制度功能非但无从发挥，反而有可能产生制度异化后的负面效果。而行政诉讼是解决行政争议，保护民众合法权益，监督行政机关依法行使职权的法律救济途径。对于行政争议，应当依照行政诉讼法的规定提起行政诉讼，寻求权利保护。已经司法程序处理终结的争议，当事人应当尊重生效裁判。人民法院既要充分保障当事人正当诉权的行使，也有义务识别、判断当事人的请求是否具有足以利用国家审判制度加以解决的实际价值或必要性，从而避免因缺乏诉的利益而不当行使诉权的情形发生。
