起诉行政机关，你超期了吗？
作 者|王淑玉
指导律师|杨 颖
【阅读提示】
行政诉讼起诉期限是指法律规定的当事人不服某一行政行为向法院请求司法救济的时间限制。行政诉讼起诉期限制度的价值是多元的，一方面尊重长期存在的事实状态，维护社会秩序特别是公法秩序的稳定；另一方面可以敦促当事人及时启动权利救济程序，及早解决行政纠纷。本文主要从其与民事诉讼中诉讼时效的区别、不受起诉 期限限制的情形以及耽误起诉期限的正当理由等方面进行分析。
关键词：起诉期限 诉讼时效 适用条件
一、 行政诉讼法上的起诉期限VS民事诉讼法上的诉讼时效
（一）行政诉讼法的起诉期限，是法定的起诉条件之一，超过起诉期限的，将丧失进入实体审理的程序权利。
（二）由于行政案件属于公法诉讼，所以对于是否超过法定起诉期限，人民法院应当依职权进行审查，并非当事人不主张人民法院不审查的事项。
（三）民诉法的诉讼时效，是权利人未在法定期间内行使权利而丧失请求人民法院依法保护其权利的法律制度。采取抗辩发生主义，人民法院不得主动适用诉讼时效的规定，一旦义务人行使时效抗辩权，权利人即丧失胜诉权。
案例一：田后俊、徐州市泉山区人民政府再审审查与审判监督行政裁定书【（2017）最高法行申5376号】
裁判要点：行政诉讼法上的起诉期限不同于民法上的诉讼时效。诉讼时效，是权利人未在法定期间内行使权利而丧失请求人民法院依法保护其权利的法律制度。民法上的诉讼时效属于私法范畴，遵循自愿原则和诚信原则。因此，对于诉讼时效效力采取抗辩发生主义，人民法院不得主动适用诉讼时效的规定，一旦义务人行使时效抗辩权，权利人即丧失胜诉权。行政诉讼法的起诉期限，是法定的起诉条件之一。由于行政案件属于公法诉讼，涉及公共利益和社会管理秩序的稳定性，所以对起诉是否符合法定条件，包括是否超过法定起诉期限，人民法院应当依职权进行审查，并非当事人不主张人民法院不审查的事项。
二、 不受起诉期限限制的情形
（一）行政诉讼法对起诉期限作了严格的规定，但从最高人民法院的相关判例分析，我们认为，在特殊情形下，可以不受起诉期限的限制。
（二）确认行政行为无效之诉，无效行政行为自始、绝对无效，不因时间的推移而具有合法效力，当事人可以随时对无效行政行为提起行政诉讼。因此，当事人针对新行政诉讼法实施之后作出的行政行为提起确认无效请求的，不受起诉期限的限制。
（三） 不履行法定职责之诉，对于行政机关依职权履行法定职责情形下的起诉期限问题，现行法律、司法解释尚无明确规定。只要行政机关依职权应履行的法定职责仍然合法有效存在，行政机关即持续负担作为义务，该作为义务不因行政机关怠于履行而消灭。
案例二：张起、内蒙古自治区赤峰市松山区人民政府再审审查与审判监督行政裁定书【（2018）最高法行申2496号】
裁判要点：重大且明显违法的行政行为即无效行政行为自始、绝对无效，不因时间的推移而具有合法效力，当事人可以随时对无效行政行为提起行政诉讼。因此，当事人针对新行政诉讼法实施之后作出的行政行为提起确认无效请求的，不受起诉期限的限制。
案例三：董永祥、山西省大同市城区人民政府城乡建设行政管理:房屋拆迁管理再审审查与审判监督行政裁定书【(2016)最高法行申4305号】
裁判要点：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条对依申请情形下行政不作为的起诉期限作出了规定，但对于行政机关依职权履行法定职责情形下的起诉期限问题，现行法律、司法解释尚无明确规定。一般情况下，只要行政机关依职权应履行的法定职责仍然合法有效存在，行政机关即持续负担作为义务，该作为义务不因行政机关怠于履行而消灭。特别是在行政相对人已向行政机关提出履行申请时，行政机关更应及时有效履行。
三、 耽误起诉期限的正当理由
（一）《行政诉讼法》第48条明确规定：“其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。” 最高院判例中法院认为：“相关国家机关依法受理争议事项，基于对国家机关的信赖，当事人等待处理结果的期间”属于耽误起诉期限的正当理由。
（二）信访耽误的时间不是延长起诉期限的正当理由。因信访不是法定的救济途径，通过信访反映诉求还是通过诉讼寻求救济，是民众对于维护自身合法权益渠道的选择。因此，通过信访反映诉求未果后提起行政诉讼，仍应受到行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的限制。
案例四：周恩殿、洋浦经济开发区渔政渔港监督管理中心农业行政管理(农业):渔业行政管理(渔业)再审行政裁定书 【（2017）最高法行再70号】
裁判要点：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条关于“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内”的规定，是指因地震、洪水、火山爆发等自然灾害导致当事人不能起诉的期间，或者相关国家机关依法受理争议事项，基于对国家机关的信赖，当事人等待处理结果的期间。
案例五：刘国民诉哈尔滨市政府、方正县政府撤销行政复议、行政赔偿案【（2019）最高法行再63号】
裁判要点：基于对行政机关的信赖，等待行政机关就相关争议事项进行协调处理，耽误起诉期限并非其自身原因所致，不应计入起诉期限。
案例六：刘桂兰、内蒙古包头稀土高新技术产业开发区管理委员会再审审查与审判监督行政裁定书【（2017）最高法行申2608号】
裁判要点：申诉信访不是法定的救济途径，而是一种诉求表达机制，通过信访反映诉求还是通过诉讼寻求救济，是民众对于维护自身合法权益渠道的选择。但是，通过信访反映诉求未果后提起行政诉讼，仍应受到行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的限制，因信访耽误的时间也不是法定可以延长起诉期限的正当理由。
【律师提醒】
1．行政诉讼中，一般的起诉期限为自知道或应当知道作出行政行为之日起六个月。
2.最长起诉期限的适用前提是当事人既不知道诉权和起诉期限，也不知道行政行为的内容。如果因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起二十年，其他案件自行政行为作出之日起五年。
3.提起行政诉讼之时，如果发现存在已过起诉期限的风险，那么应着重考虑是否属于不受起诉期限限制的情形，或者被耽误的时间 是否属于可以延长起诉期限的正当理由。
