律师不可不知的行政协议案件要点问题处理方式
作 者|王淑玉
指导律师|杨 颖
【阅读提示】
行政协议具有两面性，既有作为行政管理方式“行政性”的一面，也有作为公私合意产物“合同性”的一面。故行政协议既是一种行政行为，具有行政行为的属性，又是一种合同，体现合同制度的一般特征。2015年新修改的《行政诉讼法》已明确将行政协议纳入了行政诉讼受案范围，但在司法实践中，仍存在诸多问题，比如审查立案时易与民事合同混淆、法律适用不规范、裁判方式不统一等等。本文主要对行政协议纠纷所涉法律问题进行分析。
关键词：行政协议 法律适用 起诉期限
一
行政协议的范围把握
1、行政协议一般包括以下要素：一是协议有一方当事人必须是行政主体；二是该行政主体行使的是行政职权；三是协议目的是为实现社会公共利益或者行政管理目标；四是协议的主要内容约定的是行政法上的权利义务关系。
2、由于行政管理的复杂性以及双方当事人协议约定内容的多样性，判断一项协议是属于行政协议还是属于民事协议，不能仅看其名称，也不能仅依据其中的少数或者个别条文来判定，而应当结合以上要素和协议的主要内容综合判断。
3、实践中碰到较多的行政协议类型，主要包括：国有土地出让合同，国有资产承包经营、出售、租赁合同，特定范围内的政府采购合同，公共工程合同，矿产资源使用权出让合同、草原经营权合同、政府信贷、招商引资合同、行政委托合同等等。
案例一、香港斯托尔实业（集团）有限公司、泰州市人民政府经贸行政管理(内贸、外贸)再审行政裁定书【(2017)最高法行再99号】
裁判要点：一、关于本案招商引资协议是否为行政协议的问题。
行政协议一般包括以下要素：一是协议有一方当事人必须是行政主体；二是该行政主体行使的是行政职权；三是协议目的是为实现社会公共利益或者行政管理目标；四是协议的主要内容约定的是行政法上的权利义务关系。由于行政管理的复杂性以及双方当事人协议约定内容的多样性，判断一项协议是属于行政协议还是属于民事协议，不能仅看其名称，也不能仅依据其中的少数或者个别条文来判定，而应当结合以上要素和协议的主要内容综合判断。
本案招商引资协议一方为行政主体，协议目的符合公共利益需要，海陵工业园管委会行使的主要是《江苏省经济技术开发区管理条例》规定的行政职权，协议内容除包括相关民事权利义务约定外，还包括大量难以与协议相分离的行政权利义务约定，依法属于行政协议范畴。
案例二、韩甲文与黑龙江省肇源县人民政府申诉行政裁定书【(2016)最高法行申45号】
裁判要点：行政协议必须具备以下几个法定条件，一是协议一方恒定是行政机关，包括法律、法规、规章授权的组织；二是签订协议的目的是为实现公共利益或者行政管理目标；三是协议事项必须符合行政机关的法定职责权限；四是协议内容必须具有行政法上的权利义务；五是协议履行过程中行政机关享有单方解除、变更协议的行政职权。行政机关与上访人签订的息诉罢访协议，实质上是行政机关为了维护社会和谐稳定、公共利益和实现行政管理职能的需要，根据属地主义原则在其职责权限范围内，与上访人达成的有关政府出钱或者是给予其他好处、上访人息诉罢访等具有行政法上权利义务内容的协议，属于可诉的行政协议范畴。
二、
行政协议的起诉期限及诉讼时效的适用
1、行政协议作为一种行政手段，既有行政性又有协议性，具体根据争议及诉讼的性质来确定相关的规则的适用。
2、行政机关与协议相对人之间虽然本质上不属于平等的民事主体，但却是以平等协商的方式订立并履行协议，正是基于这种平等性和双方性，当因为行政协议的订立和履行产生争议，可以参照《民事诉讼法》关于诉讼时效的的规定。
3、行政机关因公共利益需要或者其他法定理由，可以单方变更、解除协议，这种行政优益权的行使，与传统的单方行政行为并无不同，因此针对行政机关单方变更、解除协议的行为提起诉讼的，仍然适用《行政诉讼法》及其司法解释关于起诉期限的规定。
案例三、田先啟、武汉市江夏区人民政府再审审查与审判监督行政裁定书【（2017）最高法行申7758号】
裁判要点：行政协议虽然仍属于一种行政活动方式，但它却借用了民法合同的方式，行政机关与协议相对人之间虽然本质上不属于平等的民事主体，但却是以平等协商的方式订立并履行协议，正是基于这种平等性和双方性，当因为行政协议的订立和履行产生争议，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。但行政协议终究不是民事合同，行政机关因公共利益需要或者其他法定理由，可以单方变更、解除协议，这种行政优益权的行使，与传统的单方行政行为并无不同，因此针对行政机关单方变更、解除协议的行为提起诉讼的，仍然适用《行政诉讼法》及其司法解释关于起诉期限的规定。
案例四：成都亿嘉利公司诉四川省乐山市沙湾区人民政府解除投资协议行政裁定书【（2018）最高法行再1号】
裁判要点：（三）关于本案诉讼的起诉期限及诉讼时效问题。
起诉期限适用于与传统行政诉讼审查对象一样体现单方性、高权性特点的行政机关单方变更、解除协议等行为，诉讼时效制度则适用于公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼或者其他因行政协议提起诉讼的案件。本案系因成都亿嘉利公司、乐山亿嘉利公司对沙湾区政府未履行案涉《投资协议》而提起的请求解除协议的行政诉讼，应参照适用民事法律规范关于诉讼时效的规定。
三、
行政协议不属于行政复议受案范围
1、修改后的《行政诉讼法》虽然将行政协议争议纳入行政诉讼受案范围，但《中华人民共和国行政复议法》并未明确将行政协议纳入行政复议的受案范围，行政机关受理此类型复议案件目前尚缺乏法律依据。
2、国务院法制办公室（国法秘复函[2017]866号）复函中，也认为行政协议争议不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议受案范围。
3、从行政诉讼与行政复议衔接关系来看，虽然二者均是解决行政争议的法定途径，但是在行政复议法对复议范围规定未作修改的情况下，不能用行政诉讼法关于受案范围的规定推定行政复议范围。
案例五、荥阳市人民政府、王菊红二审行政判决书【2017）豫行终421号】
裁判要点：修改后的行政诉讼法虽然将行政协议争议纳入行政诉讼受案范围，但行政复议法至今并没有修改，对行政复议范围的规定也未作调整，因此行政协议争议不属于行政复议范围。从行政诉讼与行政复议衔接关系来看，虽然二者均是解决行政争议的法定途径，但是在行政复议法对复议范围规定未作修改的情况下，不能用行政诉讼法关于受案范围的规定推定行政复议范围。
案例六、余淑蓉、重庆市沙坪坝区人民政府再审审查与审判监督行政裁定书【(2018)最高法行申408号】
裁判要点：余淑蓉申请行政复议请求撤销其与歌乐山镇政府签订的《房屋拆迁补偿协议》，《中华人民共和国行政复议法》并未明确将行政协议纳入行政复议的受案范围，行政机关受理此类型复议案件目前尚缺乏法律依据。
