收回国有土地使用权涉诉法律问题分析

 作        者|王淑玉

指导律师|杨    颖

【阅读提示】

收回国有土地使用权，是指当出现某种法律事实时，经原批准用地的人民政府或有批准权的人民政府批准后依法予以收回。通常包括三种形式，第一种：因征收国有土地上房屋时收回土地使用权；第二种：因土地闲置被无偿收回土地使用权；第三种：因公共利益等原因被有偿收回土地使用权。在司法实践中，最后一种情形因相关法律法规并未明确具体的收回程序及补偿办法，因此存在较大争议。本文主要探讨最后一种情形在行政诉讼中所涉及的问题。

 

关键词：收回国有土地使用权   批准机关   补偿标准

 

一、县级以上人民政府有权批准决定收回国有土地使用权

 

（一）《土地管理法》第五十八条仅规定了“由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权”，该条并未明确应由哪一级政府批准。

 

（二）《土地管理法》第十一条第三款规定：“单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。”根据该条规定，县级以上人民政府有权批准用地。因此，结合上述两条规定可知，县级以上人民政府有权批准决定收回国有土地使用权。

 

（三）司法实践中，通常由国土资源行政主管部门报经县级以上人民政府批准后，然后向原土地使用权人送达对外发生法律效力的收回国有土地使用权通知。

 

案例一：钱新彪、钱新春与浙江省杭州市人民政府、浙江省杭州市拱墅区城中村改造指挥部上塘分指挥部再审行政裁定书【(2016)最高法行申2377号】

 

裁判要点：杭州市政府审核同意杭州市国土资源局上报的《建设用地项目呈报材料“一书一方案”》，同意收回涉案国有建设用地，是为了实施拱宸桥单元FG08-R21-37、38地块拆迁安置房项目建设，系为公共利益需要而收回国有土地，符合《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第一项规定情形，符合法定程序，并无不当。

 

案例二：魏永高、陈守志诉来安县人民政府收回土地使用权批复案【（2012）皖行终字第14号】—2013年最高人民法院发布第五批指导性案例

 

裁判要点：安徽省来安县国土资源向来安县人民政府报送《关于收回国有土地使用权的请示》，来安县国土资源行政主管部门在来安县人民政府作出批准收回国有土地使用权方案批复后，应当向原土地使用权人送达对外发生法律效力的收回国有土地使用权通知。

 

二、政府与相关职能部门收回国有土地使用权，应当遵循法定的程序和步骤并应依法及时解决补偿问题

 

1、拟定收回与补偿方案

 

先由国土资源行政主管部门拟定收回国有土地使用权的收回与补偿方案，并且将拟定方案及事项，以公告或其他可以确保拟被收回土地使用权人知悉的形式进行通知，并在通知时一并告知其享有听证的权利。

 

 2、组织听证

 

国有土地使用权人在接到收回国有土地使用权的通知后，可在

 

一定期限内向国土资源行政主管部门要求听证，该部门应该依当事人的要求组织听证，依法保障行政相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权，听取其陈述和申辩意见。

 

3、审批方案

 

国土资源行政主管部门在组织听证后，根据听证会上各方发表的意见以及拟定收回国有土地使用权的方案，并在法定期限内将拟定 方案上报给有批准收回国有土地使用权的县级以上人民政府进行  审批。

 

4、下达收回决定

 

县级以上人民政府批准了收回国有土地使用权方案后，由国土部门在批准之日起根据该方案在一定期限内，向被征收人下达《收回国有土地使用权决定书》，并同时告知被收回国有土地使用权人享有  申请复议和提起诉讼的权利。

 

案例三：山西省安业集团有限公司与山西省太原市人民政府行政命令申诉行政判决书【 (2016)最高法行再80号】载于《最高人民法院公报》2017年第1期（总第243期）

 

裁判要点：“国家因公共利益需要使用城市市区的土地和房屋的，市、县人民政府一般应按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）规定的程序和方式进行。太原市政府与相关    职能部门可以依法收回国有土地使用权，但应当遵循法定的程序和步骤并应依法及时解决补偿问题。在本案中，太原市政府收回安业公司拥有使用权的土地时，既未听取安业公司的陈述申辩，也未对涉案土地的四至范围作出认定，尤其是至今尚未对安业公司进行任何补偿，不符合《土地管理法》第五十八条、《中华人民共和国物权法》第四十二条第三款、《中华人民共和国城市房地产管理法》第六条以及《征补条例》第八条、第十三条、第二十七条等规定的精神，依法应予以撤销。”

 

三、因公共利益收回国有土地使用权的，一般应以行政机关决定收回土地使用权时的市场价格进行评估补偿

 

（一）《土地管理法》第五十八条明确规定，因公共利益等原因收回国有土地使用权的，应当给予适当补偿。在行政机关未依法及时解决补偿问题时，土地使用权人有权拒绝交出土地；

 

（二）结合我国土地和城市房地产管理法律法规规定以及国家依法保护产权政策，对于上述“给予适当补偿”，不宜单纯以法条规定的文意为限，不能孤立、机械地解释为以受让土地价格为基础给予相应补偿，而应作统一的法律解释；

 

（三）因公共利益等原因收回国有土地使用权的，土地使用权人有权主张以实际使用土地时的土地市场价值为基准，即以行政机关决定收回土地使用权时的市场价格进行评估补偿。

 

案例四：苏州阳澄湖华庆房地产有限公司诉苏州市国土资源局 土地行政补偿行政裁定书 【（2017）最高法行申1342号】

 

裁判要点：根据《土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地，对土地使用权人应当给予适当补偿。同时，根据《城市房地产管理法》第二十条规定，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回土地使用者依法取得的土地使用权，并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿；

 

因此，结合我国土地和城市房地产管理法律法规规定以及国家依法保护产权政策，对于上述“给予适当补偿”，不宜单纯以法条规定的文意为限，不能静止、孤立、机械地解释为以受让土地价格为基础给予相应补偿，而宜作统一的法律解释。确定补偿标准的基准日，原则上应当以行政主体作出收回决定的日期或者以收回土地事宜向社会公告的日期为准。

 

案例五：海南省定安城东建筑装修工程公司与海南省定安县人民政府收回国有土地使用权及撤销土地证再审行政判决书 【(2012)行提字第26号】  载于《最高人民法院公报》2015年第2期（总第220期）

 

 

裁判要点：根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款规定，县政府有偿收回涉案土地使用权，具有法定职权。但县政府在作出被诉112号通知之前，未听取当事人的陈述和申辩意见，事后通知城东公司和定安支行举行听证，违反“先听取意见后作决定”的基本程序规则。县政府根据省政府批准的总体规划要求为建设县政府办公楼需要使用涉案土地，收回城东公司的土地使用权，应当依法给予“适当补偿”。所谓“适当补偿”应当是公平合理的补偿，即按照被收回土地的性质、用途、区位等，以作出收地决定之日的市场评估价予以补偿。