工程总承包作为国际通行的项目建设组织实施方式，在我国正逐步推广，其核心在于由单一责任主体（工程总承包企业）对工程项目的设计、采购、施工等阶段实行总承包，并对工程的质量、安全、工期和造价全面负责。相较于传统的施工总承包，工程总承包更强调设计、采购、施工的深度融合与全过程责任统一，有利于优化资源配置、控制投资风险、缩短建设周期。

然而，在我国特有的建筑企业资质管理制度背景下，工程总承包单位的资质要求，特别是其是否必须同时具备“设计”和“施工”双项资质（以下简称“双资质”），抑或仅具备其中一项资质（以下简称“单资质”）即可承接工程总承包业务，成为影响合同效力认定的核心争议点。本文旨在结合现行法律法规、部门规章、规范性文件、司法判例及理论观点，对“单资质”模式下工程总承包合同的效力问题进行系统、深入的分析。

1.工程总承包资质

工程总承包最早是在1984年国务院颁布的《关于改革建筑业和基本建设管理体制若干问题的暂行规定（国发〔1984〕123号）》（已废止）中规定，该规定第三条第二款：“工程承包公司接受建设项目主管部门（或建设单位）的委托，或投标中标，对项目建设的可行性研究、勘察设计、设备选购、材料订货、工程施工、生产准备直到竣工投产实行全过程的总承包，或部分承包。”

1992年4月3日，原建设部印发的《工程总承包企业资质管理暂行规定（试行）》（建施字第189号）》（已废止）第二条规定：“本规定所称的工程总承包企业，是指对工程从立项到交付使用全过程承包的企业，不包括以设计院为主体的设计工程公司。”，该规定首次明确设立工程总承包资质，且将工程总承包企业资质分为三级，但该规定将设计单位总承包排除在外。1992年11月17日，原建设部发布的《设计单位进行工程总承包资格管理的有关规定（建设〔1992〕805号）》（已废止）规定，设计单位通过申请也可取得工程总承包资质，开展工程总承包业务。

此阶段，无论是设计单位还是施工单位，如果开展工程总承包业务均需要具备工程总承包资质。

2.工程总承包取消与“单资质”时代

2002年，国务院发布的《关于取消第一批行政审批项目的决定（国发〔2002〕24号）》取消了工程总承包资格核准行政审批，这意味着工程总承包资质被取消。

随后，2003年建设部发布的《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见（建市〔2003〕30号）》以及《建设部关于工程总承包市场准入问题说明的函（如建市函〔2003〕161号）》的规定，明确取消工程总承包资质，鼓励具有工程勘察、设计或施工总承包资质的勘察、设计和施工企业，在其勘察、设计或施工总承包资质等级许可的工程项目范围内开展工程总承包业务。上述规定确立了“单资质”即可承揽总承包业务的规则。此后，《建设工程勘察设计资质管理规定实施意见（建市〔2007〕202号）》《建筑业企业资质标准（建市〔2014〕159号）》《住房城乡建设部关于进一步推进工程总承包发展的若干意见（建市〔2016〕93号）》、《建设工程勘察设计资质管理规定（建设部令第160号）》（2018修正）等文件均延续并确认了这一“单资质”原则，并提出单资质模式下，仅具有设计资质或施工资质的企业承接工程总承包项目时，应当将工程总承包项目中的设计业务或施工业务依法分包给具有相应资质的企业，以解决单资质可能面临的无资质问题。

3.“双资质”的提出及现状

2015年6月，交通运输部颁布的《公路工程设计施工总承包管理办法（交通运输部令2015年第10号）》第六条规定，总承包单位需要同时具备与招标工程相适应的勘察设计和施工资质，或者由具备相应资质的勘察设计和施工单位组成联合体。2019年12月23日，住建部、发改委联合颁布的《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法（建市规〔2019〕12号）》（以下简称“《总承包办法》”）第十条规定“工程总承包单位应当同时具有与工程规模相适应的工程设计资质和施工资质，或者由具有相应资质的设计单位和施工单位组成联合体”。上述两个文件正式在规章以及规范性文件层面确立了“双资质”原则，但该两文件的效力层级仅为部门规章以及规范性文件，适用范围仅限定于房屋建筑和市政基础设施项目以及公路工程领域。而现行法律、法规均未将“双资质”作为工程总承包的强制性准入条件，且除房屋建筑和市政基础设施、公路工程以外的其他领域的工程总承包也未明确要求“双资质”，形成了明显的制度割裂。

在地方层面，各省市对于工程总承包单位的资质要求也不尽相同，上海市、浙江省之前允许单资质工程总承包，但在《总承包办法》颁布后，上海市、浙江省均重新发文要求工程总承包需要具备双资质。由此可以看出，“双资质”要求可能会成为未来工程总承包的普遍要求。

基于前述工程总承包资质的历史与现状，引发了关于“单资质”工程总承包合同效力问题的广泛讨论和司法实践分歧。

一部分观点认为“单资质”工程总承包合同有效，主要理由是：

（一）“单资质”工程总承包合同不违反法律和行政法规的强制性规定

判断民事法律行为效力的首要依据是《民法典》第一百五十三条，该条明确规定：“违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效。但是，该强制性规定不导致该民事法律行为无效的除外。”这一规定确立了“违法无效”的严格适用前提——仅当行为违反法律或行政法规的强制性规定时，才可能被认定无效，部门规章、地方性法规及规范性文件不能单独作为否定合同效力的依据。

在工程总承包资质要求方面，现行法律和行政法规并未设定 “必须同时具备设计与施工资质”的强制性规定。作为建筑行业基本法的《建筑法》，仅在第十三条规定：“从事建筑活动的建筑施工企业、勘察单位、设计单位和工程监理单位，按照其拥有的注册资本、专业技术人员、技术装备和已完成的建筑工程业绩等资质条件，划分为不同的资质等级，经资质审查合格，取得相应等级的资质证书后，方可在其资质等级许可的范围内从事建筑活动。”，但未对工程总承包单位的资质组合形式作出特别限定。《招标投标法》《建设工程质量管理条例》等行政法规亦遵循相同逻辑，仅要求承包单位具备“相应资质”，未明确将“双资质”作为工程总承包的准入条件。

从部门规章与行业规范来看，相关规定反而为“单资质”企业承接工程总承包业务提供了合法性支撑。《建设工程勘察设计资质管理规定（建设部令第160号）》第四条明确规定：“取得工程设计综合资质、行业甲级资质、建筑工程专业甲级资质的企业，可以承接相应等级的建设工程总承包业务。”这表明具备设计资质的企业单独承接工程总承包项目具有直接的规章依据。同样，《建筑业企业资质管理规定》也未禁止仅具备施工资质的企业承接工程总承包业务。《总包管理办法》仅为规范性文件，效力层级较低，其适用范围仅为房屋建筑和市政基础设施，部分省市虽对承揽工程总承包业务的单位要求双资质，但其效力层级较低。虽然特定领域的《公路工程设计施工总承包管理办法》规定了“双资质”要求，但此类规定属于“特别法”范畴，仅适用于公路工程等有限领域，不能扩展至所有工程总承包项目。在无特别法规定的情形下，应适用《建设工程勘察设计资质管理规定》等一般性规范，认可单资质企业的承包资格。由此可见，在多数工程领域，仅具备设计资质或施工资质的单位承接工程总承包项目并不违反法律和行政法规的强制性规定，“单资质”工程总承包合同应为有效。

（二）合法分包模式可弥补“单资质”的能力缺陷

工程总承包的核心特征是“全过程集成管理”，而非工程总承包单位必须亲自完成所有环节。“单资质”企业通过合法分包将自身不具备资质的环节交由专业单位实施，符合工程总承包的本质要求，亦不违反法律强制性规定。现行有效的《建设工程勘察设计资质管理规定实施意见（建市〔2007〕202号）》《住房城乡建设部关于进一步推进工程总承包发展的若干意见（建市〔2016〕93号）》规定，仅具有设计资质或施工资质的企业承接工程总承包项目时，应当将工程总承包项目中的设计业务或施工业务依法分包给具有相应资质的企业。《民法典》第七百九十一条、《建筑法》第二十九条均明确允许总承包单位将承包工程中的部分工作分包给具有相应资质的单位。

（三）“单资质”工程总承包合同不违反公序良俗

《民法典》第一百五十三条第二款规定：“违背公序良俗的民事法律行为无效。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉合同编通则若干问题的解释》第十七条规定：“合同虽然不违反法律、行政法规的强制性规定，但是有下列情形之一，人民法院应当依据民法典第一百五十三条第二款的规定认定合同无效：（二）合同影响社会稳定、公平竞争秩序或者损害社会公共利益等违背社会公共秩序的；”资质管理的核心目标是预防工程质量风险，以维护社会公共利益。单资质工程总承包合同中，通过合法分包实现专业分工（如设计单位将施工分包给有资质的施工单位），能实现专业能力的互补，分包方在其擅长的领域具有更强的专业性和技术能力，可确保设计或施工环节的高质量完成。同时，工程总承包方作为责任主体，对整个项目的质量承担最终责任，且根据《民法典》第七百九十一条第二款的规定，分包方就其工作成果与工程总承包方向发包人承担连带责任，这促使工程总承包方与分包方加强质量监管，形成多层次的质量保障体系，如最终工程验收合格，也不会实质危害社会公共利益。

（四）根据鼓励交易原则，也不宜否定单资质工程总承包合同的效力

《全国法院民商事审判工作会议纪要（法〔2019〕254号）》规定，人民法院在审理合同纠纷案件时，要坚持鼓励交易原则，充分尊重当事人的意思自治，要依法审慎认定合同效力。鼓励交易原则的核心目的在于促进市场交易的活跃与经济的发展。在工程总承包领域，这一原则同样具有重要意义。从建筑市场实际情况来看，工程总承包项目通常涉及复杂的流程与庞大的资金投入，合同的订立与履行对于各方利益以及项目的顺利推进至关重要。如果轻易认定 “单资质” 情形下的工程总承包合同无效，将会导致一系列不利后果。首先，对于已经投入大量人力、物力和财力进行项目实施的企业而言，合同无效意味着前期投入可能无法得到有效回报，不仅会造成资源的浪费，还可能引发企业的经济困境，甚至导致企业破产，影响众多从业者的生计。其次，从项目本身角度，合同无效可能使项目陷入停滞，延误工期，增加建设成本，损害发包人的利益以及公共利益。因此，从鼓励交易原则出发，在“单资质”工程总承包企业能够通过合法途径（如合法分包）确保项目质量、安全以及顺利实施的情况下，应当尽量维持工程总承包合同的效力，这有助于稳定建筑市场交易秩序，促进资源的有效配置与合理利用，推动建筑行业的健康发展。

一部分观点认为“单资质”工程总承包合同无效，主要理由是：

（一）不具备“双资质”，构成对法律、行政法规中强制性规定的违反

《建筑法》第十三条规定：“从事建筑活动的建筑施工企业、勘察单位、设计单位和工程监理单位，经资质审查合格，取得相应等级的资质证书后，方可在其资质等级许可的范围内从事建筑活动。”《建设工程质量管理条例》第二十五条规定：“施工单位应当依法取得相应等级的资质证书，并在其资质等级许可的范围内承揽工程。”《建设工程勘察设计管理条例》第八条规定：“建设工程勘察、设计单位应当在其资质等级许可的范围内承揽建设工程勘察、设计业务。”《总包管理办法》以及地方性法规对于工程总承包“双资质”的要求，系为了落实法律、行政法规中关于“在资质许可范围内活动”这一强制性规定而制定的具体规定，它清晰地表明了政府主管部门对工程总承包活动所需专业能力和资质覆盖范围的意见，单资质工程总承包合同实质上使单资质企业超出资质许可范围或无资质承揽业务，构成对上述法律法规规定的在资质等级许可范围内从事建筑活动原则的违反，单资质工程总承包合同实质上违反了法律法规的强制性规定。

（二）如认可单资质工程总承包合同的效力，会与现行法律规定相悖

根据《民法典》第七百九十一条、《建筑法》第二十八条之规定，法律禁止转包、违法分包，且建设工程主体结构的施工必须由承包人自行完成。在单资质工程总承包合同中，如工程总承包方仅具备设计资质，不具备施工资质，则其必然需要将建设工程施工部分全部分包给其他方。如认可单资质工程总承包合同的效力，可能会鼓励不具备施工资质的企业通过工程总承包的方式规避法律禁止转包、违法分包的规定。实务中，有部分观点认为上述禁止转包、违法分包、主体结构不得分包的规定仅适用于建设工程施工合同，而不适用于工程总承包合同，但《民法典》第七百八十八条第二款规定：“建设工程合同包括工程勘察、设计、施工合同。”，如果按照上述观点理解，分开签订的设计合同、施工合同受该规定的约束，而包括设计、施工一起的工程总承包合同不受该规定的约束，明显不合理。如认可单资质工程总承包合同的效力，将与现行法律规定相悖。

（三）单资质工程总承包合同损害社会公共利益

建设工程的工程质量与安全，尤其是一些大型基础设施的工程总承包项目，往往与社会公共利益密切相关。资质管理规定要求企业具备相应资质，是基于对企业能力、管理水平、人员等多方面的考量，以确保其有能力承担相应工程任务，保障工程质量与安全。单资质工程总承包企业承接工程总承包项目时，如果因资质缺陷导致无法有效整合设计与施工资源，难以对工程质量、安全、进度等进行全面有效的管控，极有可能对工程质量和安全产生严重威胁，进而损害社会公共利益。社会公共利益是社会全体成员的共同利益，保障工程建设项目的质量和安全是维护社会公共利益的重要方面。当合同的履行可能对社会公共利益造成重大损害时，不应支持该合同的效力，以确保社会公共利益不受侵害。

单资质对工程总承包合同效力的影响是一个复杂的法律问题，涉及法律层级、司法实践、政策导向等多个方面。“双资质”制度的确立是我国工程总承包市场发展的趋势，但在法律、行政法规尚未明确规定双资质为强制性要求的情况下，不宜完全否定单资质工程总承包合同的效力。

单资质企业应正视市场变化，积极采取应对策略，通过组成联合体、申请双资质等方式，适应“双资质”的要求。同时，立法部门应尽快完善工程总承包资质制度，明确工程总承包单位的资质要求，统一司法裁判标准，为我国工程总承包市场的健康发展提供清晰的法律指引。