工程签证的法律问题探究
建设工程施工中经常会出现与施工合同内容不一致或未约定的事项，如设计变更、工期变更、价款调整、质量变化等，此时，发承包双方需要通过签证的形式，就施工变更的内容达成书面合意，并以此作为合同外工程价款的结算依据。然而在实务中，工程签证经常会出现一些问题，导致工程结算中产生争议。本文就工程签证中常见的法律问题予以探讨。《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500-2013）将“现场签证”定义为：发包人现场代表与承包人现场代表就施工过程中涉及的责任事件所作的签认证明。
工程签证通常涉及对工程量的确认、合同价款调整、各种费用的支付、工期变更等内容，是确定工程造价、工期、质量问题的重要依据，真实记录和反映施工期间的各种变化情况。工程签证常见的表现形式为签证单、工程联系单、洽商单、备忘录等多种形式的书面文件。《最高人民法院新建设工程施工合同司法解释（一）理解与适用》（以下简称：建工司法解释理解与适用）在对建工司法解释第二十条的理解中指出，签证的构成要件至少应包括以下三项：（1）签证主体，工程签证的主体为发承包人及其代理人，其他主体签发的有关文件不属于工程签证；（2）形式要件，工程签证的性质为发承包人之间达成的补充协议，其成立并生效应满足一般合同成立并生效的要件；（3）签证内容，工程签证的内容是施工过程中涉及的影响当事人权利义务的责任事件，包括工程量、工程款、工期等核心要素。结合签证的概念和构成要件，工程签证应当满足上述要件方能产生相应的法律效果，否则会被认定为无效签证，达不到预期目的。《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》（以下简称：建工司法解释）第二十条规定：“当事人对工程量有争议的，按照施工过程中形成的签证等书面文件确认。承包人能够证明发包人同意其施工，但未能提供签证文件证明工程量发生的，可以按照当事人提供的其他证据确认实际发生的工程量”。最高人民法院对该条的理解与适用一书中指出，签证是建设工程发承包双方就施工过程中某一问题的补充协议，构成对之前签订的建设工程施工合同内容的变更，而且往往变更的是工程量、工程价款、工期等核心内容。即工程签证一般被认为是建设工程施工合同的补充协议。工程签证是对发承包双方权利义务的重新确定，最终指向的是工程款结算，通常在签证合法有效的情况下，可以直接依据签证计入结算。同时根据签证内容的确定性，可以大致分为两类：（1）不仅对于发生的变更事实予以肯定，而且对于发生变更的费用也直接予以确定的工程签证，该类签证最有利于维护承包人利益，直接依签证约定计人结算即可，除非在规定的时期内，对方以“重大误解或者显失公平”为理由主张撤销并得到支持；（2）仅对变更的事实予以定性的肯定，但未对变更的费用予以定量确认的工程签证，在结算工程款时需按合同约定的变更估价和价格调整方法确定变更所涉及的费用。对于发承包而言，合法有效的工程签证无疑是索赔或抗辩的有利保障，然而实务中，由于建设工程施工现场的复杂性、管理不规范等问题，并非都能进行合法、有效的签证，签证存在瑕疵的情形很常见，由此也导致事后维权困难。因此，明确瑕疵签证的问题所在，才能更好的规避风险。
签证瑕疵主要集中在签证主体、签证程序等方面，具体包括签证主体未经授权、签证主体不完整、签证未有相关主体盖章签字确认、签证流程不符合合同程序要求等情形。建设工程施工现场人员复杂，除发承包授权代表外，还可能存在大量其他工作人员现场签证确认，如监理人员、发承包项目负责人、技术人员、生产管理人员等。通常情况下，发承包人及其代理人在职权范围内的签证是职务行为，其效果归于发承包人自无争议。对于其他人员作出的签证是否有效，实务中存在争议。仅监理人员签字的签证文件，根据最高人民法院、部分地方高院的意见，涉及工程量、工期及工程质量等事实的签证，应为有效，对涉及经济决策的签证没有明确授权的，应为无效。但在司法实务中，对仅有监理人员签字确认的签证仍存在争议，一种观点认为，可以依据监理作出的签证单计算工程造价；一种观点认为，仅有监理签字，没有建设单位确认的签证单无效。虽然最高法院及部分地方高院对监理签字的签证给出了处理意见，但并未出台法律层面的条文规定，实务中对这一问题也确实存在不同的理解，发承包双方在作签证确认时，应当核实签字人员身份并留存证据，避免在产生争议后被认定为无效签证。《建工司法解释理解与适用》第203页明确指出：关于监理人员签证的效力问题，依据《建筑法》三十二条第一款规定，“建筑工程监理应当依照法律、行政法规及有关的技术标准、设计文件和建筑工程承包合同，对承包单位在施工质量、建设工期和建设资金使用等方面，代表建设单位实施监督”。监理人代表建设单位对承包单位在施工质量、建设工期和建设资金使用等方面实施监督监理对技术签证的签认属于其职权范畴，应为有效;但对经济签证的签认没有明确授权的，应当认定为无效。北京高院《关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干疑难问题的解答》第10条规定：工程监理人员在监理过程中签字确认的签证文件，涉及工程量、工期及工程质量等事实的，原则上对发包人具有约束力，涉及工程价款洽商变更等经济决策的，原则上对发包人不具有约束力，但施工合同对监理人员的授权另有约定的除外。四川高院《关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干疑难问题的解答》第28条规定：工程监理人员依据监理合同的约定以及监理规范实施的签字确认行为，对发包人具有约束力。超越监理合同约定以及监理规范实施的签字确认行为，除承包人有理由相信工程监理人员的签字确认行为未超越其监理合同的约定以及监理规范的以外，对发包人不具有约束力。盐城市中级人民法院《关于审理建设工程施工合同纠纷若干问题的指导意见》第16条规定：建设单位与监理单位之间是特殊的委托合同关系。监理人员签认的工程量月报表、价格确认表等，一般不直接作为工程结算的依据，但经建设单位授权或签认行为构成表见代理的除外。案例1、甘肃第一建设集团有限责任公司、靖远昌泰源房地产有限公司建设工程施工合同纠纷，最高人民法院，(2022)最高法民终118号裁判主旨：上述工程联系单虽没有昌泰源公司签字确认，但均有监理签字且注明情况属实，可以认定甘肃一建事实上完成了工程联系单所载工程项目。案例2、中国建筑第七工程局有限公司、陕西华夏置业有限公司建设工程施工合同纠纷，最高人民法院，(2022)最高法民终192号裁判主旨：合同专用条款第八条第五款“缺少任何一方签字的设计变更、工程洽商、现场签证，视为无效资料，不予结算”。监理单位作为受建设单位委托对施工单位施工进行监督的第三方，经过其确认的工程量可推定为实际发生。在上述签证已有监理方签字确认的情况下，华夏公司对其未签字确认不能作出合理解释，且不能提供充分证据证明中建七局未进行施工，因此对华夏公司此项上诉主张，不予支持。案例3、中铁二十局集团有限公司、日照市白鹭湾科技金融小镇发展有限公司建设工程施工合同纠纷，山东省高级人民法院，(2020)鲁民终2531号裁判主旨：关于监理签字签证部分，因签证单尾部标注了无建设单位项目盖章无效，而争议签证单中部分仅有监理签字，未经白鹭湾小镇项目部盖章确认，故一审法院以中铁二十局据此主张相关已施工工程量及工程价款证据不足为由，对相关费用未予计取并无不当。除发承包代表、监理人员外，其他工作人员作出的现场签证确认，应当区分工作人员的不同身份，结合职务行为或者表见代理作出认定。浙江高院《关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干疑难问题的解答》第11条规定：要严格把握工程施工过程中相关材料的签证和确认。除法定代表人和约定明确授权的人员外，其他人员对工程量和价款等所作的签证、确认，不具有法律效力。没有约定明确授权的，法定代表人、项目经理、现场负责人的签证、确认具有法律效力；其他人员的签证、确认，对发包人不具有法律效力，除非承包人举证证明该人员确有相应权限。北京高院《关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干疑难问题的解答》第九条规定：当事人在施工合同中就有权对工程量和价款洽商变更等材料进行签证确认的具体人员有明确约定的，依照其约定，除法定代表人外，其他人员所作的签证确认对当事人不具有约束力，但相对方有理由相信该签证人员有代理权的除外;没有约定或约定不明，当事人工作人员所作的签证确认是其职务行为的，对该当事人具有约束力，但该当事人有证据证明相对方知道或应当知道该签证人员没有代理权的除外。福建高院《关于审理建设工程施工合同纠纷案件疑难问题的解答》第15条规定：双方当事人对有权进行工程量和价款等予以签证、确认的具体人员有约定的，除该具体人员及法定代表人外，他人对工程量和价款等所作的签证、确认不能作为工程价款的结算依据;没有约定的，发包人应对其工作人员的职务行为承担民事责任;但发包人有证明承包人明知该工作人员无相应权限的。该工件人员签证的内容对发包人不发生法律效力。四川高院《关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干疑难问题的解答》第26条规定：当事人的法定代表人以及经合同约定或当事人授权的工作人员对工程量和价款等的签证确认行为对当事人具有约束力。虽没有合同约定或当事人授权，当事人工作人员的签证确认属于履行职务行为，或者当事人事后追认。或者当事人虽不予追认，相对方有理由相信该签证确认人员有代理权的签证确认行为，对当事人具有约束力。签证形式瑕疵包括签证主体不完善、未按照合同约定程序、期限等，经检索相关判例，法院并不局限于工程签证形式上的瑕疵问题，而更倾向于探寻签证内容是否符合双方真实意思表示，签证工程是否已实际履行。通过判断工程的实际施工情况、案涉工程双方的签证、结算惯例等，能够证明签证已经双方确认或签证内容实际发生的，该等签证也能够作为工程结算依据。（1）如前所述，工程签证的性质为补充协议，签证仅有承包方签字的签证不具备合同成立的要件，不予认可。案例4、中国五冶集团有限公司、新疆精诚房地产开发有限公司建设工程施工合同纠纷，最高人民法院，(2020)最高法民终848号裁判主旨：《办公楼、公寓楼项目补充协议一》第九条第4项约定：“经济签证发生前，由乙方填写《经济签证申请表》，乙方项目经理、现场监理、项目总监、甲方项目负责人审核确认签字并有甲方盖章。缺少以上任一要件，该经济签证不得作为结算依据。”五冶公司上诉请求的两份签证，仅有五冶公司填写的签证申请表，没有监理单位和建设单位的签字及盖章，不具备合同约定要件。一审判决未将两份签证项下的工程量计入工程造价，处理正确，本院予以维持。（2）虽然签证未按照约定期限、程序签字，但有发包人、监理人签字确认的，应视为对签证内容认可案例5、青海三一机械有限公司、中兴建设有限公司建设工程施工合同纠纷，最高人民法院，(2017)最高法民终577号裁判主旨：虽然双方在合同中约定任何设计变更或现场签证必须由三一公司项目经理审核，基建部负责人批准并加盖基建部公章后生效，并且设计变更或现场签证完成后按设计变更的结算方法进入结算，中兴公司必须在7天内提交变更预算，31份经济签证单也没有完全按照上述程序签字、提交和审批。但是，31份经济签证单对于签证事项、签证原因、工程量变化、价格计算和增减数额均有明确陈述，又得到了监理单位的盖章认可，一审判决认定三一公司在合同履行过程中最终对经济签证单加盖公章的行为系对经济签证单所载内容的认可，并据此确认经济签证单真实性，是正确的。（3）对于瑕疵签证，其形成过程符合合同约定和双方结算习惯的，可作为工程结算依据案例6、敦化市立通房地产有限公司、秦连江建设工程施工合同纠纷，最高人民法院，(2021)最高法民申5357号裁判主旨：虽秦连江提供的案涉经济签证未有立通公司盖章，但已经监理公司确认及监理工程师签字，其中部分签证还有相关行政管理部门材料证明停工等产生费用的事由。且另案中其它案涉工程签证亦未有立通公司签字盖章确认，故案涉签证的形成过程符合上述合同约定与双方结算习惯，原审将此作为秦连江向立通公司主张工程额外产生费用的依据，并无不当。案例7、海南东亚土石方工程有限公司与汕头市潮阳第二建筑总公司海南分公司、汕头市潮阳第二建筑总公司建设施工合同纠纷，最高人民法院，(2013)民申字第2001裁判主旨：东亚公司提交了14张《工程签证》及附表，上有潮阳二建分公司的现场代表夏强的签名和该分公司生态公园项目部的印章，但无建设单位海航酒店及监理单位日日豪监理签章，施工单位栏为空白。证据交换后，东亚公司在《工程签证》及附表施工单位栏中倒签周泽成名字和签名时间。在东亚公司、潮阳二建分公司均认可的涉案工程签证中，均有建设单位海航酒店、监理单位日日豪监理签章和潮阳二建分公司生态公园项目部印章及现场代表个人签名，东亚公司用以主张停工损失6790891.92元的14张《工程签证》不符合各方在本案工程签证中形成的惯例，故不能认定该14张《工程签证》的有效性。（4）事后补签的签证如果确有证据证明实际发生，可以计入工程造价案例8、中煤第三建设（集团）有限责任公司、中煤第三建设（集团）有限责任公司二十九工程处建设工程施工合同纠纷，最高人民法院(2017)最高法民申1730号裁判主旨：二审中王璟玥、朱友刚出庭证明了其在《工程签证单》上签名是为了证明诚信矿业公司施工了涉案工程。朱友刚证明《工程签证单》的工程量与技术员签字的工程量是一致的，《工程签证单》虽为事后补签，但确系双方真实意思表示，符合实际情况，原审以此作为案涉工程造价的依据，有事实根据。工程签证涉及对工程量、材料、质量等方面进行核定确认，如果签证内容与事实不符或签证内容虚假，该种情况应当如何处理。工程签证是对实际工程量的一种记录形式，应当本着实事求是的原则，对于错误签证，其记载的工程量往往与事实不符，实务中会认为不能作为结算依据。可通过其他证据证明签证虚假或者通过现场勘验的方式，对错误签证予以否认。案例9、通州建总集团有限公司、烟台芝兴房地产开发有限公司建设工程施工合同纠纷，最高人民法院，(2019)最高法民终1082号裁判主旨：本院认为，虽然11份签证上都有芝兴公司的签字盖章，但是在一审庭审时，总监理工程师陈伟刚出庭作证，称其签字的所有签证都是芝兴公司当时的负责人韩典君、赵玉波分几次让他签的，其中4份数额较大的签证是虚假的，其他6份签证虽有相关事实，但是数额偏大。芝兴公司还提交了烟台市公安局芝罘分局经济犯罪侦查大队出具的《情况说明》，载明芝兴公司当时的法定代表人韩典君和项目负责人赵玉波涉嫌利用职务便利编制虚假工程经济签证单、现场签证侵占芝兴公司工程款，涉嫌职务侵占罪，已立案侦查。另一方面，从签证内容看，签证涉及数千万元误工费、机械租赁费、材料租赁费等，但是芝兴公司没有提交任何能够与签证相对应的工程资料等证据相佐证，而且签证体现的巨大的人材机数量、停窝工天数等确实与常理不符，不符合工程签证应遵循的实事求是原则。通过对上述证据的分析可知，通州建总公司仅凭所提交的签证无法达到令人确信签证所载事实“存在具有高度可能性”的证明程度。通州建总公司二审时主张签证所载事实至少有部分是真实的，但是其并未提交充足证据证明哪部分是真实的，在这种情形下，其有关经济签证、现场签证涉及的1.39亿元应当计入工程价款的主张不能成立，一审判决对此认定并无不当。案例10、巢湖市富宏建筑劳务有限公司、亳州市大唐置业有限公司破产债权确认纠纷，最高人民法院，(2021)最高法民申2027号裁判主旨：监理单位未在签证单上加盖印章，造价报告书亦载明该部分工程现场看不到实体，仅凭签证单不能确认该部分工程真实存在。本案富宏劳务公司除了签证单并未提交其他证据证明其进行了争议工程的施工。造价报告显示审核人员进行了现场勘测，并与建设单位、施工单位共同会审，二审判决采信该造价报告并无不当。工程签证是发承包结算的重要依据，双方在办理签证时，应关注签字人员身份、权限，要严格审核签证记载内容是否真实、工程量是否实际发生、工程计价是否符合合同约定等，同时，双方均应强化工程管理，严禁非授权人员作出签证确认，妥善保管签证资料，以及签证对应的工程资料，确保在签证有瑕疵的情况下，能够提供足够的证据维护己方权益。
