浅析逾期结算默示条款的适用问题
《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》（以下简称“《新建工司法解释》”）第二十一条规定：“当事人约定，发包人收到竣工结算文件后，在约定期限内不予答复，视为认可竣工结算文件的，按照约定处理。承包人请求按照竣工结算文件结算工程价款的，人民法院应予支持。”该条款内容也被称为“逾期结算默示条款”，旨在督促施工合同双方尽快办理结算，减少双方的诉累，但该规则在实务适用中，也存在一些争议。本文将结合相关法律法规及案例，从施工合同有效和无效两种情形下逾期结算默示条款的适用问题进行分析。
（一）施工合同通用条款中约定逾期结算默示条款，专用条款中未特别约定的，倾向于认为此种情形下不能适用逾期结算默示条款2005年，最高院针对重庆高院的[2005]民一他字第23号《关于发包人收到承包人竣工结算文件后，在约定期限内不予答复，是否视为认可竣工结算文件的复函》中“适用《建设工程司法解释一》第二十条的前提条件是当事人之间约定了发包人收到竣工结算文件后，在约定期限内不予答复，视为认可竣工结算文件，承包人提交的竣工结算文件可以作为工程款结算的依据。建设部制定的建设工程施工合同格式文本中的通用条款第33.3条的规定，不能简单地推论出，双方当事人具有发包人收到竣工结算文件一定期限内不予答复，则视为认可承包人提交的竣工结算文件的一致意思表示，承包人提交的竣工结算文件不能作为工程款结算的依据。”。但该回函是针对1999版 《建设工程施工合同（示范文本）》的第33.3条“发包人收到竣工结算报告的结算资料后28天内无正当理由不支付工程价款，从第29天起按照承包人同期向银行贷款利率支付拖欠拖欠工程款的利息，并承担违约责任。”做出的，该条款只约定未在28天内支付竣工结算价款，从29天起支付工程价款利息，并未明确约定发包人收到竣工文件未按期答复视为认可，而2013版、2017版《建设工程施工合同（示范文本）》中明确约定发包人逾期未完成审批且未提出异议视为认可承包人提交的竣工结算申请单。因此，在实务中针对施工合同通用条款中约定逾期结算默示条款，专用条款中未特别约定时，逾期结算默示条款是否能够适用存在不同观点。一种观点认为，建设工程施工合同中的通用合同条款一般是指工程建设主管部门或行业组织为合同双方订约的便利，针对建设工程领域的共性问题，给订约双方提供的可通用的合同条款和范本。通用合同条款作为格式条款，不是合同双方事先通过谈判，协商一致后确定的条款。建设工程施工合同中的专用合同条款是订约双方根据各方需要，针对合同项下工程项目的具体事项，经过谈判协商而作出的相应约定，系订约双方协商一致的结果。如果专用条款未明确约定逾期结算默示条款或者“执行通用条款的约定”，不能简单推论出双方就逾期结算默示条款达成合意，仍需结合其他要素判断双方的真实意思表示。江苏高院、四川高院的文件均持此种观点。一种观点认为，示范文本由协议书、通用合同条款、专用合同条款等合同文件共同组成，当事人选择签订包含上述内容的合同文本的，表明当事人接受全部合同组成文件所列条款的约束，认为通用合同条款对当事人没有约束力欠缺法律依据。即使当事人未在专用条款中约定逾期结算默示条款，通用条款也应视为当事人的约定，可以适用逾期结算默示条款确定结算价款。《最高人民法院新建设工程施工合同司法解释（一）理解与适用》（人民法院出版社，2021年4月出版）对第二十一条（2004年解释第二十条）的解读认为，“住建部的示范文本规定了发包人逾期未对承包人提交的竣工结算申请书完成审批且未提出异议时所应承担的法律后果，但格式文本不能完全替代双方当事人直接作出自主意思表示。换言之该项责任是由发包人、承包人双方约定而产生，不是法律或者行业规范强加给发包人的，本条的作用仅在于将实践中可能存在的操作确定下来。如果双方当事人就此并未特别约定的，承包人不得依据格式文本条款主张应将其提交的结算文件作为结算依据”。据此，最高院应是倾向于认为仅在施工合同通用条款中约定逾期结算默示条款，未在专用条款中特别约定的，不能适用逾期结算默示条款，也不能将承包人提交的结算文件作为结算依据。
相关规定：
1.《江苏省高级人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干问题的解答（2018）》
“9、《建设工程司法解释》第20条规定的按照竣工结算文件结算工程价款，审判实践中如何适用？
建设工程施工合同专用条款中明确约定发包人收到竣工结算文件后，在合同约定的期限内不予答复视为认可竣工结算文件，当事人要求按照竣工结算文件进行工程价款结算的，应予支持。建设工程施工合同专用条款中未明确约定，当事人要求按照竣工结算文件进行工程价款结算的，不予支持。”
2.《四川省高级人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干疑难问题的解答》川高法民一（2015）3号
“18．承包人要求按照竣工结算文件结算工程价款如何处理？
当事人在建设工程施工合同专用条款中未明确约定发包人应在收到承包人提交竣工结算文件后一定期限内予以答复，也未另行签订协议约定，承包人仅以原建设部《建筑工程施工发包与承包计价管理办法》第十六条的规定，或者《建设工程施工合同（示范文本）》通用条款约定为依据，诉请依照《建工司法解释》第二十条的规定按照竣工结算文件结算工程价款的，不予支持。”
相关案例：
裁判要旨：发承包双方签订的《建设工程施工合同》通用条款第17.5.14条约定：“发包人未在7天内将审查结果告知承包人的，视为结算资料已完整。发包人未在合同约定时限内出具书面审查意见的，视同认可承包人的竣工结算报告。”后双方又签订了《施工承包协议书》，该协议约定“单体工程竣工验收合格30天内，承包人提供竣工结算书及结算资料，发包人收到竣工结算书60天内提出审核意见，双方并在30天内核对完毕”。结合该协议详细约定的合同价款计价方式和标准等内容，可见该协议是双方反复磋商的结果，充分展示了双方当事人的真实意思表示。然而，从该协议的内容看，与案涉《建设工程施工合同》专用合同条款的约定方式一样，也仅约定发包方审查的时限，未约定通用合同条款中有关在约定期限内不予答复，视为认可竣工结算文件的内容。从专用合同条款和《施工承包协议书》的内容可以看出，但凡是经过双方磋商达成的约定，均没有上述通用合同条款中的示范性内容，也体现了发包人在条款磋商过程中意思表示的前后一致性，即未接受通用合同条款中有关在约定期限内不予答复，视为认可竣工结算文件的内容。而且，在2014年9月22日双方召开协调会之时，也未明确发包人逾期未提交初审意见即视为认可承包人结算报告的内容，但双方仍未将此内容写入《会议纪要》，也可以说明双方对在约定期限内不予答复即视为认可竣工结算文件的内容并未形成一致意思表示，不能视为发包人认可竣工结算文件的内容。（二）承包人提交结算文件不符合施工合同约定的，逾期结算默示条款是否能够适用，实务中存有争议承包人提交的结算文件不符合施工合同约定的情形分为两种，第一种情形是承包人提交结算文件的前提条件不符合施工合同的约定，例如工程尚未竣工承包人就向发包人提交结算文件，而《新建设工程司法解释》第二十一条所使用的表述为“竣工结算文件”，施工合同示范文本中也是对竣工结算文件和最终结清文件规定了结算默示条款，如果工程尚未完工，承包人提交结算文件的前提条件并未满足，不能适用竣工结算的默示条款；第二种情形是承包人提交竣工结算文件的时间、应提交文件包括的内容、份数和形式等与施工合同的约定不符，如承包人提交竣工结算文件不完全符合结算默示条款中具体要求的，发包人可以以适用结算默示条款的条件未完全满足为由，主张法院不能以承包人申报结算金额认定结算价款，根据财政部、原建设部《建设工程价款结算暂行办法》的相关规定，工程竣工结算审查期限从接到竣工结算报告和完整的竣工结算资料之日起算。可见，承包人提交竣工结算报告和完整的竣工结算资料，是结算的前提条件和其应尽的义务。在工程竣工验收合格进入结算阶段，承包人应提供真实完整的结算资料，包括所有能够全面反映工程计价和计价依据的书面材料，发包人据此才能够计算出工程总造价。也就是说，承包人必须提交上述完整结算资料才能适用逾期结算默示条款（送审价为准）。如果是因承包人自身原因导致其不能提交完整的结算资料的，则不能适用逾期结算默示条款。广东高院的指导意见明确规定了此规则，但该意见已经废止。还有观点认为，发包人在审核期内的审核对象应然的包括对竣工结算文件内容完备性的审查，发包人完全可以在审核期内回复承包人申报内容不符合合同约定，而此简单回复即可阻却默示认可后果的发生，对发包人并不属于苛求，故发包人未作任何回复的，应认定默示认可的后果发生。福建省高院的指导意见即持此观点。1.广东省高级人民法院印发《广东省高级人民法院关于审理建设工程合同纠纷案件疑难问题的解答》的通知（已废止）“8.《建设工程司法解释》第二十条规定的按照竣工结算文件结算工程价款，审判实践中应如何具体适用承包人提交的竣工结算文件不符合合同约定或法律规定的条件，发包人逾期未予回复，承包入主张按照竣工结算文件结算工程价款的，不予支持，但可从逾期答复之日起计付应付工程款的利息，合同另有约定的除外。”2.《福建省高级人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件疑难问题的解答》（2007年11月22日）“14、问：承包人提交的竣工结算资料不完整，发包人未在约定期限内答复的，如何处理？答：承包人提交的竣工结算资料不完整的，发包人应在约定的期限内告知承包人，发包人未告知的，视为在约定的期限内不予答复。”（三）逾期结算默示条款适用条件成就后，双方就工程结算事宜进行协商的，可以认为双方以实际行为变更了结算默示条款，逾期结算默示条款不再适用在逾期结算默示条款适用条件成就的情况下，承包人已经知晓发包人逾期不答复的法律后果。承包人已经提交了合格的结算送审资料，发包人没有在约定的期限内答复或提出异议，视为同意按照承包人提交的送审价结算，同时要求发包人以送审价作为工程总造价支付工程款。此时，承包人就工程结算事宜继续与发包人进行磋商、谈判、委托造价咨询等的，表明承包人自己也并未认同适用逾期结算默示条款的约定确定工程结算价格，由此可以间接认为承包人放弃逾期结算默示条款的权利主张，也可认为双方以实际行为变更了结算默示条款，逾期结算默示条款不再适用。据此，发包人在逾期结算默示条款适用条件成就的情形下，可以创造条件继续与承包人就工程结算事宜进行商、谈判、委托造价咨询等，以达到不适用逾期结算默示条款的目的。
裁判要旨：虽然《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二十条规定：“当事人约定，发包人收到竣工结算文件后，在约定期限内不予答复，视为认可竣工结算文件的，按照约定处理。承包人请求按照竣工结算文件结算工程价款的，应予支持。”而案涉《建设工程施工合同》5.1.2条约定：“承包人向发包人提交预算书后，发包人在30个工作日通知承包人，经双方在60个工作日内核审后的合同价款，作为工程最终造价，如发包人原因不能在约定时间内审计完毕，视为认同承包人送审造价。”但如前所述，此后，因对结算价款存在争议，双方仍一直在就此事宜进行协商，直至2017年9月21日，双方才形成了《银河游泳馆改造项目（恒源时代中心）工程造价结（决）算汇总表》，对最终结算总造价及欠付工程款的数额达成了一致。虽然当事人在合同中对发包人收到竣工结算文件后在约定期限内不予答复的后果进行了约定，但当事人此后的行为表明其对该约定实际上进行了变更。裁判要旨：《建设工程施工合同》专用条款部分有发包人收到竣工结算文件后，在约定期限内不予答复，视为认可竣工结算文件的约定，但嗣后双方当事人又共同委托第三方对案涉工程款进行了审定，第三方于2013年10月25日至2014年1月6日出具工程结算审定单，确定案涉工程价款为33136375.38元。武东公司与缀华公司均在上述审定单上盖章并签名确认，应视为双方在履行过程中以行为变更了《建设工程施工合同》的约定。（四）即使逾期结算默示条款适用条件成就，有地方法院认为，在承包人在提交给发包人的结算文件与实际情况存在显著性较大的差距的情况下，不能直接按照承包人提交的结算文件确定工程款结算价款，应当委托专业鉴定部门进行鉴定承包人提交给发包人的结算文件与实际情况明显不符的情形也有多种，一种是承包人提交的结算文件中的计价方式、计价标准与施工合同中的约定不符，此种情形可能会导致按照承包人提交的结算文件计算的结算价款严重违偏离施工合同的约定，如果适用逾期结算默示条款，将会给发包人造成巨大的损害，而且承包人也将因其违反施工合同约定的行为获取利益；一种是承包人报送的结算文件可能存在虚报或者将甲供材费用列为承包人的成本支出的情形，此种情形会导致承包人获取本不应属于其的费用。因此，有的地方法院考虑到实践中可能存在的上述情况，尽管承包人向发包人报送了结算文件，发包人也未在约定期限内答复，符合适用逾期结算默示条款的条件，也不能简单的直接以承包人报送的结算文件作为结算的依据，还需要审查承包人报送的结算文件的合理性，如果发现承包人报送的结算资料与实际情况存在显著性的大的差距，则应当委托专业鉴定部门进行鉴定。此种情形下，需要发包人承担举证责任，提供相应的证据证明，如发包人不能举证的，则仍需按照承包人提交的结算文件确定结算价格。1.《北京市第一中级人民法院对民事审判中（建设工程）部分执法不统一问题的规范意见》“9、 发包人收到竣工结算文件后，在约定期限内不予答复，承包人请求直接按照竣工结算文件确定工程价款时，如何处理？问题说明：此即《建设工程司法解释》第二十条规定的“不答复视为认可”如何具体掌握的问题。基本意见：（1）该条适用的前提条件，必须是当事人将“收到竣工结算文件后，在约定期限内不予答复，视为认可竣工结算文件”的意思表示明确订入合同条款或者另外达成协议，同时对具体的答复期限也必须有明确的约定，否则不能适用“不答复视为认可”这一规定。（2）在适用“不答复视为认可”这一规定时还应注意由于承包人所报送的结算资料通常含有许多“水分”，因此法院应当依职权进行必要的审核。如果发现其中有明显虚报的部分，应当主动予以剔除，尽力避免当事人之间利益显著失衡。如果发现承包人报送的结算资料与实际情况存在显著性的大的差距，则应当委托专业鉴定部门进行鉴定。”2.《徐州中院进一步规范关于审理建设工程施工合同纠纷案件的若干问题》建设工程施工合同明确约定发包人应在承包人提交竣工结算文件后一定期限内予以答复，且逾期未答复则视为认可竣工结算文件的，承包人可以请求按照竣工结算文件进行工程价款结算。发包人有证据证明承包人的竣工结算文件明显高于合同约定价款的，人民法院不按照竣工结算文件确定工程价款。”施工合同无效时，逾期结算默示条款是否能够参照适用在实务中存在争议。一种观点认为：逾期默示条款并非有关工程价款的直接约定，不能根据《民法典》第七百九十三条：“建设工程施工合同无效，但是建设工程经验收合格的，可以参照合同关于工程价款的约定折价补偿承包人”的规定参照适用，施工合同无效，逾期默示条款也应无效，最高院（2017）最高法民申426号案例也持此种观点。一种观点认为：《民法典》七百九十三条的规定延续了《2004年建工司法解释》第二条的规定，肯定了无效合同可以参照合同约定进行结算的规则，即使施工合同无效，如果承包人按照合同约定，编制结算文件并提交完整结算资料提报发包人，发包人逾期不予答复的，应当适用《新建工司法解释（一）》第二十一条的规定，视为发包人认可结算文件，如果专用合同条款约定了逾期结算默示条款的，应适用逾期结算默示条款；如果专用合同条款未约定逾期结算默示条款的，则不应适用，江苏高院的指导意见即持此种观点。《江苏省高级人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干问题的解答》“9、《建设工程司法解释》第20条规定的按照竣工结算文件结算工程价款，审判实践中如何适用？建设工程施工合同专用条款中明确约定发包人收到竣工结算文件后，在合同约定的期限内不予答复视为认可竣工结算文件，当事人要求按照竣工结算文件进行工程价款结算的，应予支持。建设工程施工合同专用条款中未明确约定，当事人要求按照竣工结算文件进行工程价款结算的，不予支持。建设工程施工合同无效的，不影响该条款约定的效力。”裁判要旨：张俊成称本案应适用本院《关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条及第二十条之规定，并根据案涉合同专用条款第五十一条第三项约定，以决算报告作为结算依据，支持其诉讼请求。经审查，本案建设施工合同业经原审判决确认无效，合同被确认无效，除法律特别规定外，合同中约定的具体条款即不具有法律约束力。张俊成主张适用的上述约定条款不存在有效的理由，亦属无效，且本条并非有关工程价款的直接约定，不具备适用前引司法解释第二条规定的前提条件。适用前引司法解释第二十条规定，应以当事人有效约定为要件。因系争合同无效，该规定亦无适用之余地。另，大华公司回函对张俊成提交的工程决算书提出了异议，本案不符合前引司法解释第二十条所规定的具体情形。因此，原审法院依大华公司申请对本案所涉工程造价进行鉴定，并以此鉴定报告为据作出判决，适用法律并无不当。张俊成主张以工程决算书为结算依据确定欠付涉案工程款，该再审申请理由也不成立。逾期结算默示条款是建设工程施工合同纠纷中确定工程款结算依据的重要方式，但在实务中，由于各种原因导致逾期结算默示条款无法适用，引发了较多争议，没有起到让发承包双方尽快结算的目的。因此，为了避免产生争议如果在施工合同中约定逾期结算模式条款时，应当在专用条款中具体明确约定，并严格按照合同约定履行。
