行政审计、财政评审结果作为工程价款结算依据的相关问题探析
行政审计、财政评审结果作为工程价款结算依据的相关问题探析
作 者|张 迪
指导律师|孔政龙
在建设工程施工合同纠纷中，涉及政府资金投资的建设工程项目，建设单位在与施工单位竣工结算时，经常提出以行政审计、财政评审结果作为工程款结算金额的依据，但行政审计、财政评审往往是由政府部门主导，施工单位质疑行政审计、财政评审结果的合理性，且行政审计、财政评审效率不高，导致工程竣工验收后迟迟无法完成结算，因此围绕行政审计、财政评审问题在实务引发了很多争议。笔者通过分析相关案例，并结合法律法规对实务中行政审计、财政评审结果作为工程款竣工结算依据引发的相关法律问题进行分析。
一、行政审计与财政评审
根据《审计法》《审计法实施条例》等的规定，行政审计是指政府审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算，对其他关系国家利益和公共利益的重大公共工程项目的资金管理使用和建设运营情况，进行审计监督。行政审计在本质上是一种行政监督行为。
根据《财政投资评审管理规定》的规定，财政评审是指财政部门对财政性资金投资项目预（概）算和竣工决（结）算进行评价与审查，对财政性资金投资项目资金使用情况，以及其他财政专项资金使用情况进行专项核查及追踪问效，以保证财政资金规范、安全、有效运行。财政评审本质上是国家对建设单位基本建设资金的监督管理行为。
虽然行政审计与财政评审的实施部门、内容不同，但都是政府部门实施的行政监督管理行为，因此在行政审计或财政评审结果作为工程款竣工结算引发的纠纷中，法院对两者适用情况的认定比较相似，因此下文主要围绕行政审计结果作为工程款竣工结算依据进行详细分析。
二、行政审计结果能否作为工程款结算的依据
（一）在施工合同有效的情况下，只有施工合同中明确约定以审计部门的审核、审计结果作为工程款结算依据的，才能以审计结果确定工程价款；否则，应当按施工合同约定的工程计价标准或计价方法作为工程款结算依据
政府审计机关是代表国家对各级政府、国有企业事业组织的财务收支或者财务收支的真实、合法和效益依法有权进行审计监督的机关。审计监督是一种行政监督，而建设工程施工合同纠纷，是平等主体之间的民事权益纠纷，在不存在违反法律、行政法规强制性规定的情形，且双方当事人对工程结算标准、方式已有约定的情况下，应当尊重当事人在民事合同中的真实意思表示，任何一方当事人不能擅自变更合同约定内容审计监督。审计部门行使监督管理权，可以依据其审计结果调整财政资金的支出，或对违反财政法规的行为予以处罚。但是，如果当事人明确约定以审计结果作为工程款结算依据的，则该约定已经转化为民事合同中双方当事人约定的一部分，是双方对于自己权利的处分，双方应当受到该约定的约束。此时，审计结果应当作为工程款结算的依据。在当事人没有明确约定的情况下，不能要求将审计结果作为工程价款结算的依据。
相关规定：
1、全国人大法工委《关于对地方性法规中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据有关规定提出的审查建议的复函》法工备函〔2017〕22号
“在充分调研和征求意见的基础上，我们研究认为，地方性法规中直接以审计结果作为竣工结算依据和应当在招标文件中载明或者在合同中约定以审计结果作为竣工结算依据的规定，限制了民事权利，超越了地方立法权限，应当予以纠正。”
2、《最高人民法院关于建设工程承包合同案件中双方当事人已确认的工程决算价款与审计部门审计的工程决算价款与审计部门审计的工程决算价款不一致时如何适用法律问题的电话答复意见》（〔2001〕民一他字第2号）
“审计是国家对建设单位的一种行政监督，不影响建设单位与承建单位的合同效力。建设工程承包合同案件应以当事人的约定作为法院判决的依据。只有在合同明确约定以审计结论作为结算依据或者合同约定不明确、合同约定无效的情况下，才能将审计结论作为判决的依据。”
3、《第八次全国民事商事审判工作会议纪要（2015 年）》
“第49条 依法有效的建设工程施工合同，双方当事人均应依约履行。除合同另有约定，当事人请求以审计机关作出的审计报告、财政评审机构作出的评审结论作为工程价款结算依据的，一般不予支持。
合同约定以审计机关出具的审计意见作为工程价款结算依据的，应当遵循当事人缔约本意，将合同约定的工程价款结算依据确定为真实有效的审计结论。”
4、《保障中小企业款项支付条例》国务院令第728号
“第十一条机关、事业单位和国有大型企业不得强制要求以审计机关的审计结果作为结算依据，但合同另有约定或者法律、行政法规另有规定的除外。”
5、《江苏省高级人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干问题的解答》
“10、当事人约定以行政审计、财政评审作为工程款结算依据的如何处理？
当事人约定以行政审计、财政评审作为工程款结算依据的，按照约定处理。但行政审计、财政评审部门明确表示无法进行审计或者无正当理由长期未出具审计结论，当事人申请进行司法鉴定的，可以准许。”
6、河北省高级人民法院《建设工程施工合同案件审理指南》冀高法（2018）44号
“20．政府投资和以政府投资为主的建设项目，合同明确约定以审计机关出具的审计意见作为工程价款结算依据的，财政部门审计部门等对工程款的审核、审计，应当作为结算依据。”
案例1：(2019)最高法民申6183号
裁判要旨：本院认为，案涉《建设工程施工合同》专用条款部分明确约定，“工程总价以政府审计部门审核造价为结算价。”。弘立公司申请再审以《邀请招标文件》中无以政府审计部门审核造价为结算价的要求并据此认为本案工程价款不应以政府审计部门的最终审计结论为计算依据的理由，不符合《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（二）》第十条规定的情形，本院不予采纳。《建设工程施工合同》中“工程总价以政府审计部门审核造价为结算价”的约定，系双方真实意思，且不违反法律、行政法规的效力性强制规定，合法有效。
（二）在施工合同无效的情况下，应当参照合同关于工程价款的约定，如果施工合同明确约定以行政审计结果作为结算价款依据，则应以行政审计结果确定工程价款；否则，不能以行政审计结果作为工程款结算依据
虽然最高人民法院《关于建设工程承包合同案件中双方当事人已确认的工程决算价与审计部门审计的工程决算价款不一致时如何适用法律问题的电话答复意见》（〔2001〕民一他字第2号）称，在合同约定无效的情况下，可以将行政审计结论作为判决的依据。但《民法典》第七百九十三条明确规定：“建设工程施工合同无效，但是建设工程经验收合格的，可以参照合同关于工程价款的约定折价补偿承包人”，即使施工合同无效，建设工程经竣工验收合格的，仍可参照合同约定计算工程价款，并不能直接将审计结论作为结算依据。民事法律行为应尊重当事人意思自治。双方当事人在施工合同中约定的工程计价方式及计价方法是双方当事人的真实意思表示，《民法典》的上述规定也并未对当事人的合意进行根本性否定。因此，施工合同无效的，双方明确约定以审计机关的审计结论作为结算价款依据，且该结论并未依法撤销或变更的，不宜在案件审理中对未经依法撤销或变更的审计结论作直接或间接的否定；如果施工合同中未约定以审计机关的审计结论作为结算价款依据的，不能因施工合同无效而直接适用行政审计结论确定工程价款。
案例2：（2021）赣民终70号
裁判要旨：案涉《建设工程施工合同》违反《招标投标法》第四十三条关于“在确定中标人之前，招标人不得与投标人就投标价格、投标方案等实质性内容进行谈判”的规定，为无效合同。建设工程承包合同应当以当事人的约定作为裁判的依据，只有在合同明确约定以审计结论作为结算依据的情况下，才能将审计结论作为工程款结算依据。从本案来看，双方只在施工合同中约定“6.竣工验收与结算：工程竣工结算并经审计后付至工程总价的95%”，该条款并非明确的以审计结论作为结算依据的约定，不能得出双方约定结算以审计局审计结果为准的结论。《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》（法释〔2004〕14号）第十六条规定：“当事人对建设工程的计价标准或者计价方法有约定的，按照约定结算工程款。”案涉《建设工程施工合同》约定采用固定价方式，同时约定了工程结算时调整合同价款的计价办法，因双方对因编制误差、设计变更等引起的工程量增减存在争议，刘锡春对吉安城投公司报请吉安市审计局出具的《审计报告》不予认可，以及双方在工程质量方面存在的争议，一审法院依法委托相关鉴定机构对工程造价及质量问题进行鉴定符合法律规定，相关的鉴定结论依法应当作为结算依据。
三、关于明确约定行政审计结果作为结算依据的认定
1、只约定将结算报告交相关部门审计，不属于明确约定以审计结论作为结算依据的情形
案例3：（2016）最高法民申1198号
裁判要旨：只有双方明确以相关部门的审核结果作为工程款结算依据的，机场公司的申请理由才能成立。而2011年6月会议纪要只是载明由机场公司与万里路公司提出双方确认的结算报告交市财政局审核。2014年1月的会议纪要内容则是各方同意以永道公司出具的结算审批表全部内容为基础，由市发改局报市财政局及工程结算小组成员单位依法依规对案涉工程进行审定。两次会议纪要均约定将结算报告交相关部门审定，而最终未审定的原因在于双方就工程总价款的争议较大，不能提供双方确认的结算报告交审定。这本身就说明本案工程造价以及如何支付工程款的问题是以双方达成一致为基础，相关部门的审定程序不是机场公司支付工程款的前提条件。而从本案工程的背景来看，政府的审定程序应是为确保双方按约履行。但是否能进入审定，以及该审定结果是否能作为工程款的结算依据还有赖于双方在实际履行中的态度及意思。并且，工程价款的确定和支付涉及的是合同双方的民事法律关系，应当以双方的意思为准。从会议纪要的内容并不能推导出机场公司与万里路公司有以相关部门的审定结果作为本案工程结算依据的合意。
案例4：（2014）民一终字第89号
裁判要旨：《协议书》约定的工程价款结算方式为：双方共同委托中介评估机构评估并经周村区政府审计局审计后确定。合同履行过程中，双方并未委托中介评估机构对案涉工程造价进行评估。周村区审计局向黄河工程公司发出的《审计通知书》所载内容表明，该局并非依照案涉《协议书》约定对案涉工程造价数额进行确认，而是依照行政职权及上级指令，对案涉工程结算情况进行行政审计，黄河工程公司报送的工程决算书，属于审计内容。《姜萌路工程审计现场实测约定书》内容表明，周村区审计局为进行审计，要求黄河工程公司对工程现场实测进行配合。依照上述证据，不能推断出黄河工程公司与周村区政府协商一致，将协议约定的结算方式变更为由周村区审计局对案涉工程进行结算。黄河工程公司在向淄博中院提起以周村区政府拖欠工程款为由的诉讼中，明确表示对周村区审计局出具的工程造价结算书不予认可，双方当事人在法院组织下，同意委托中介机构对案涉工程造价进行评估鉴定。上述事实亦表明双方当事人并未就以周村区审计局出具的工程结算书作为结算依据形成合意。周村区政府认为黄河工程公司向周村区审计局提交工程结算书，该公司在《姜萌路工程审计现场实测约定书》上签字，表明双方对案涉工程以审计机关审计结论作为结算依据形成合意，缺乏事实依据，不予支持。
2、合同约定工程款支付方式为按进度支付至一定比例后暂停，待审计后按审定金额支付，不能认定为双方明确约定以审计结论作为结算依据
案例5：（2018）最高法民终651号
裁判要旨：审计结果作为工程款结算依据，必须明确具体约定，即在合同中约定“以审计部门的审计结论作为竣工结算价款支付依据。”如审计部门是确定的，还应写明审计部门的全称。结合本案，双方在施工合同中约定，对价款结算采用固定价格方式。工程款（进度款）按月结算的方式，每月底按总监理工程师和业主代表确认的进度表支付进度款。待竣工结算审计后，按审定的金额扣除质保金后在一个月内支付。双方在合同中并没有明确约定，将审计结果作为案涉工程款结算依据，合同中有关审计的约定不明确、不具体。因该项目属国有资金投资的重点建设项目，审计机关对工程建设项目进行审计是一种监督行为。因此，对该约定的解释，应解释为工程最终结算价需通过专业的审计途径或方式确定结算工程的真实合理性，而不应理解为须在业主接受国家审计机关审计后，依据审计结果进行结算。
3、合同约定结算价以合同当事人以外的业主审计为准，即便业主需报请审计，也不能认定为双方明确约定以审计结论作为结算依据
案例6：（2012）民提字第205号
裁判要旨：分包合同中对合同最终结算价约定按照业主审计为准，系因该合同属于分包合同，其工程量与工程款的最终确定，需依赖合同之外的第三人即业主的最终确认。因此，对该约定的理解，应解释为工程最终结算价须通过专业的审查途径或方式，确定结算工程款的真实合理性，该结果须经业主认可，而不应解释为须在业主接受国家审计机关审计后，依据审计结果进行结算。根据审计法的规定，国家审计机关的审计系对工程建设单位的一种行政监督行为，审计人与被审计人之间因国家审计发生的法律关系与本案当事人之间的民事法律关系性质不同。因此，在民事合同中，当事人对接受行政审计作为确定民事法律关系依据的约定，应当具体明确，而不能通过解释推定的方式，认为合同签订时，当事人已经同意接受国家机关的审计行为对民事法律关系的介入。因此，重庆建工集团所持分包合同约定了以国家审计机关的审计结论作为结算依据的主张，缺乏事实和法律依据，不予采信。
4、即便双方未约定将审计结果作为结算依据，但如果双方履行情况是以审计结果作为结算依据，则应维持其履行行为的效力
案例7：（2012）民提字第205号
裁判要旨：结合结算协议的签订和实际履行情况，虽然双方当事人对西恒公司出具的审核报告是否就是双方在分包合同中约定的业主审计存在争议，但该审核报告已经得到了案涉工程业主和本案双方当事人的认可，重庆建工集团与中铁十九局又在审核报告的基础上签订了结算协议并已实际履行。因此，即使西恒公司的审核报告与双方当事人签订分包合同时约定的业主审计存在差异，但根据《合同法》第七十七条第一款的规定，双方当事人签订结算协议并实际履行的行为，亦可视为对分包合同约定的原结算方式的变更，该变更对双方当事人具有法律拘束力。在双方当事人已经通过结算协议确认了工程结算价款并已基本履行完毕的情况下，国家审计机关做出的审计报告，不影响双方结算协议的效力。现重庆建工集团提出不按结算协议的约定履行，但未举出相应证据证明该协议存在效力瑕疵，故本院对其主张不予支持；中铁十九局依据上述结算协议要求重庆建工集团支付欠付工程款，具有事实和法律依据，本院予以支持。
四、即使明确约定行政审计结果作为结算依据，行政审计结果也可能不被作为结算依据
1、如审计部门无正当理由拖延审计的，可以通过鉴定方式确认工程结算价款，不再以审计结果作为结算依据
案例8：（2020）最高法民终630号
裁判要旨：案涉《施工合同》第三部分第25.2条明确约定“本工程实行按实结算，结算造价以经郴州市政府审计部门按合同约定并根据省政府192号文件规定的期限内完成审核确定的结算数额为准”。一般而言，当事人约定以审计部门的审计结果作为工程款结算依据的，应当按照约定处理。但审计部门无正当理由长期未出具审计结论，经当事人申请，且符合具备进行司法鉴定条件的，人民法院可以通过司法鉴定方式确定工程价款。本案中，郴投公司于2014年1月7日向郴州市审计局出具《关于郴州市苏仙湖、王仙湖项目竣工结算报送审计的函》后，至黄厚忠2017年提起本案诉讼，郴州市审计局始终未作出审计结论，原审法院根据黄厚忠的申请，委托进行造价鉴定，并无不当。
2、如审计部门的审计结果不是按照合同约定标准作出的，该审计结果不能作为工程价款结算的依据
案例9：（2016）最高法民终269号
裁判要旨：虽然勇创公司与同兴公司签订的《XX建设项目BT融资建设管理协议》约定勇创公司的投资金额以经法定审计部门审计的金额为准，但重庆市北碚区审计局做出的碚审建报（2015）42号、46号、50号《审计报告》均是以2008年《重庆市建设工程费用定额》为依据作出，与勇创公司与同兴公司在协议中约定的计价标准不符，在勇创公司对此不予认可的情形下，不能作为确定勇创公司投资金额的依据。
五、小结
通过前述分析，在建设工程施工纠纷中，以行政审计、财政评审结果作为工程价款结算依据的，需要在施工合同中对行政审计、财政评审的机构、结果等进行明确约定，如果其中一项约定不明，都可能导致无法以行政审计、财政评审结果作为工程价款的结算依据。即使明确约定行政审计、财政评审结果作为结算依据，也可能因为审计部门或财政部门拖延审计或评审，行政审计、财政评审结果不符合约定等因素导致行政审计、财政评审结果不能作为工程价款结算依据。
