无效合同中权利义务条款效力的认定规则

划拨土地使用权转让合同无效不影响当事

人预先就此做出的权利义务约定的效力

----解析最高人民法院（2014）民提字第182号判决书裁判要旨

李永强 河南成务律师事务所

【阅读提示】

2015年3月6日，中国裁判文书网发布了最高人民法院（2014）民提字第182号民事判决书。该判决认定：划拨土地使用权转让，未经有批准权的人民政府批准，应当认定为无效；但当事人预先就此做出的权利义务的约定，合法有效，当事人应依约履行。

据此，本所律师提示：

1、划拨土地使用权是土地使用者经县级以上人民政府依法批准，在缴纳补偿、安置等费用后所取得的或者无偿取得的没有使用期限限制的国有土地使用权。划拨土地使用权人，只有经市、县人民政府批准并办理土地使用权出让手续、交付土地使用权出让金，方可转让、出租、抵押划拨土地使用权。

2、当事人如果在合同中预先就无法获得人民政府批准时如何确定双方权利义务做出约定的，双方应当依约履行。故当事人就此进行约定时，应当充分考虑无效时的损失情况，不能仓促做出约定。

【关 键 词】 土地置换 划拨土地 合同无效

【裁判要点】

1、划拨土地使用权转让，未经有批准权的人民政府批准的，合同无效。

2、合同无效，有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，各自承担相应的责任。但当事人在合同中，就划拨土地使用权转让不能获得政府审批时，如何确定双方当事人的权利义务，已经事先做出约定的，该约定符合当事人在协议签订时的利益判断，是当事人真实意思表示，且具有独立性，该约定合法有效，当事人应依约履行。

【相关法条】

《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》

第四十四条 划拨土地使用权，除本条例第四十五条规定的情况外，不得转让、出租、抵押。

第四十五条 符合下列条件的，经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，其划拨土地使用权和地上建筑物，其他附着物所有权可以转让、出租、抵押：（一）土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人；（二）领有国有土地使用证；（三）具有地上建筑物、其他附着物合法的产权证明。

《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》

第十一条 土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，与受让方订立合同转让划拨土地使用权的，应当认定合同无效，但起诉前经有批准权的人民政府批准办理土地使用权出让手续的，应当认定合同有效。

【基本案情】

2001年12月8日，康城公司与新闻出版学校签订《土地置换协议书》，约定：康城公司拥有土地110亩科研用地，该土地净地价格为20万元／亩；新闻出版学校有土地约10亩，双方商定转让价格为140万元／亩；新闻出版学校向康城公司支付1700万元，康城公司将其土地证照及产权办理到新闻出版学校名下；在康城公司向新闻出版学校支付购该校土地款后，新闻出版学校将其土地证照及产权办理到康城公司名下，康城公司协助新闻出版学校办理相关手续；康城公司同意承担全部过户费用。

2002年8月9日，康城公司与新闻出版学校又签订《补充协议书》一份，约定：康城公司已知新闻出版学校置换土地的目的是建新校址，且用于置换的土地是划拨土地；新闻出版学校新校址建成后，如因非新闻出版学校原因造成协议不能继续进行，则新闻出版学校所付1700万元做为购买康城公司110亩土地的全部费用，不再支付余额部分。

2002年9月3日新闻出版学校将购地款1700万元支付给康城公司。康城公司将《土地置换协议书》所涉110亩土地交付给新闻出版学校，并办理了相应的土地变更登记手续。

2008年7月18日河南省省直机关事务管理局决定将新闻出版学校原址土地收回，划拨给河南中医学院第一附属医院使用。

另，康城公司原所属的110亩国有土地使用权2010年7月31日估价时点时的评估价值为4027.65万元。至本案诉讼前，新闻出版学校用于置换的土地尚未办理相关土地证照。

康城公司于2010年8月26日向郑州中院提起诉讼，请求：确认双方签订的《土地置换协议书》、《补充协议书》无效，判令新闻出版学校返还康城公司依据协议已交付的全部土地或者赔偿康城公司土地现值4000万元，并按照同类土地租金标准赔偿康城公司2004年10月起的经济损失600万元，新闻出版学校承担本案诉讼费用。

郑州中院审理后认为，新闻出版学校用于转让的其原址土地系国有划拨土地，并未办理《国有土地使用证》，且至今未经人民政府批准并办理土地使用权出让手续，故双方所签订的《土地置换协议书》及《补充协议书》应为无效协议。由于康城公司交付新闻出版学校的土地已经作为学校建设使用，无法返还，应当折价补偿。又因《土地置换协议书》及《补充协议书》对双方对新闻出版学校土地手续不能完成导致合同无法履行时，康城公司所交付的土地价值已有明确的约定，即1700万元，且该款项已由新闻出版学校支付完毕，故对康城公司起诉要求新闻出版学校按现值支付土地价款的诉讼请求，该院不予支持。康城公司要求新闻出版学校赔偿经济损失600万元，证据不足，对其该项诉讼请求，该院亦不予支持。据此，郑州中院作出（2010）郑民三初字第769号民事判决：驳回康城公司的诉讼请求。案件受理费271800元，由康城公司负担。

康城公司不服一审判决，向河南高院提起上诉。二审庭审中，康城公司表示对600万元的损失不再主张。

河南高院二审经审理查明：新闻出版学校原址土地依法收回并划拨给省中医一附院使用，中医一附院同意给予新闻出版学校老校区地上建筑补偿和搬迁费3800万元。新闻出版学校认可中医一附院因土地置换共向其支付3800万元。

河南高院审理后认为，本案中新闻出版学校用于置换给康城公司的划拔土地，至今没有经人民政府批准并办理土地使用权出让手续，故双方所签订的《土地置换协议书》及《补充协议书》应为无效协议。新闻出版学校依照协议的约定，取得了康城公司名下的土地，并建设了新校区，实现了合同目的，其未受任何损失。但是，康城公司没有取得置换的土地使用权，合同目的落空，且未足额获得土地价款，受到了损失。对此，新闻出版学校有存在过错。而且，新闻出版学校协商将其土地转让给中医一附院使用获得额外利益，即地上建筑物和搬迁费3800万元。故新闻出版学校应对康城公司的经济损失予以补偿，补偿额以3800万元为宜。由于其已经向康城公司支付1700万元，故新闻出版学校应向康城公司支付2100万元。综上，河南高院作出（2011）豫法民二终字第111号民事判决：一、撤销一审判决；二、新闻出版学校于判决生效后30日内向康城公司支付补偿款2100万元。一审、二审案件受理费各241800元，新闻出版学校各负担110387元，康城公司各负担131413元。

新闻出版学校不服，向本院申请再审。再审庭审中，新闻出版学校明确表示，愿意按照双方《土地置换协议》约定的土地使用权转让价格，支付康城公司剩余转让款500万元。

【裁判结果】

最高人民法院于2014年12月3日作出（2014）民提字第182号民事判决：

一、撤销河南省高级人民法院（2011）豫法民二终字第111号民事判决、河南省郑州市中级人民法院（2010）郑民三初字第769号民事判决；

二、河南省新闻出版学校于本判决生效后十五日内，向河南省康城实业有限公司支付土地使用权转让款500万元；

三、驳回河南省康城实业有限公司的其他诉讼请求。

【裁判理由】

最高院认为，本案的争议焦点为：（一）《土地置换协议》及其补充协议的效力；（二）新闻出版学校应否向康城公司支付补偿款2100万元。

（一）关于《土地置换协议》及其补充协议的效力问题

案涉《土地置换协议》包含两个土地使用权转让关系。按照该协议约定，康城公司将其所有的、已经取得土地使用权证书的110亩出让土地使用权，转让给新闻出版学校，该约定系双方当事人真实意思表示，未违反法律、法规的效力性强制性规定，为合法有效。就新闻出版学校向康城公司转让土地使用权的协议部分，因该土地使用权性质属划拨土地使用权，未经有批准权的人民政府批准，应当认定为无效。

双方当事人在补充协议中，就《土地置换协议》中部分转让内容不能获得政府审批时，如何确定双方当事人的权利义务，已经事先做出约定，该约定符合当事人在协议签订之时的利益判断，是当事人真实意思表示，且具有独立性，该补充协议的约定合法有效，双方当事人均应依约履行。

（二）关于新闻出版学校应否向康城公司支付补偿款2100万元的问题

康城公司虽然主张新闻出版学校存在恶意与他人达成土地使用权转让合同造成本案协议无法继续履行的事实，但就该事实未举证予以证明，本院对此不予采信。根据本案查明的事实，因新闻出版学校约定向康城公司转让的土地使用权，相关政府部门决定划拨给案外人使用，而使本案《土地置换协议》无法继续履行，故应按照上述补充协议的约定，确定双方当事人的权利义务，即新闻出版学校已经实际支付的1700万元，作为购买康城公司110亩土地使用权的全部费用，不再支付余额部分。就该约定，双方当事人已全部履行完毕，二审判决新闻出版学校向康城公司支付补偿款2100万元，缺乏事实和法律依据，本院予以纠正。鉴于新闻出版学校在再审庭审中明确表示，愿意按照《土地置换协议》约定的2200万元的价格，履行其向康城公司支付土地使用权转让款的义务，同意向康城公司支付剩余土地使用权转让款500万元。此系新闻出版学校对其民事权利的处分，本院对此予以准许。