国有建设用地使用权转让合同无效时的损失赔偿规则
无效合同的预期利益损失法律不予保护
---以最高院（2014）民一终字第277号判决为视角
刘书光 河南成务律师事务所
【阅读提示】
2015年5月20日中国裁判文书网上发布了最高人民法院作出的凤凰县国土资源局与湖南德夯电力有限责任公司建设用地使用权出让合同纠纷的（2014）民一终字第277号。
电力公司与国土局签署了一份委托征地协议，由于所征地块尚属集体所有的土地而导致合同无效，据此，电力公司要求国土局返还其为履行合同所已支付的费用并赔偿其预期利益损失。
基于此，律师提示如下：
1、国有建设用地使用权应以招标拍卖挂牌出让的方式依法获得，不得以与政府主管部门协议的方式违法获得，损害国家的利益；
2、在合同无效的情况下，各方当事人应根据其过错责任依法承担赔偿损失的义务，但该过错责任以实际损失为限，过错当事人没有赔偿预期利益损失的义务；
【关键词】委托征地 国有土地使用权合同无效 预期利益
【裁判要点】
合同约定把属于集体所有的土地以协议方式低价出让土地使用权，属于恶意串通损害国家利益的行为，依法应认定该合同无效；一方当事人为履行此无效合同所支付的合理费用应得到另一方当事人的依法返还；但当事人预期通过履行合同可以获得的利益，为非法利益，不受法律保护。
【相关法条】
《合同法》第五十二条 有下列情形之一的，合同无效：（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；
《合同法》第五十六条 无效的合同或者被撤销的合同自始没有法律约束力。合同部分无效，不影响其他部分效力的，其他部分仍然有效。
《合同法》第五十八条 合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。
【基本案情】
电力公司一审起诉称，2007年11月2日，其与国土局签订《委托征地协议》，约定：电力公司以每亩10万元委托国土局征用土地256.265亩；国土局保证在2008年2月31日前完成征、供地并交付使用。协议签订后，电力公司依约累计支付各类款项共计15905067.79元，并因征地工作发生相关费用8428132.21元，合计2433.32万元。但除了其中的30亩经电力公司同意由国土局划拨给电力局外，尚余226.265亩未能依约出让给电力公司，现已挂牌出让。国土局的行为已构成严重违约，故请求判令：1、国土局返还电力公司因征地等土地整理工作而发生的各项费用共计2433.32万元；2、国土局赔偿电力公司经济损失7566.68万元。
国土局答辩称，（一）《委托征地协议》因违法而无效。案涉土地属于尚未办理征收手续的集体所有土地，电力公司无权进行委托征收。（二）《委托征地协议》实际上不能履行。电力公司未依约在合同签订5日内向国土局首付1000万元，至今为止，国土局只收到100万元工作经费；电力公司在没有依法履行用地申请、审批手续的情况下，直接向凤凰县人民政府请示用地价格和提出其他要求的行为表明了其对《委托征地协议》的放弃和终止；（三）电力公司所称已支付款项，收款单位非国土局，除国土局收到电力公司的100万元外，其他部分与国土局无关。（四）《委托征地协议》为无效合同，电力公司无权要求赔偿可得利益损失7566.68万元。
一审法院认为，本案案由应确定为建设用地使用权出让合同纠纷。本案主要有三个争议焦点：
一、双方签订的《委托征地协议》是否有效。虽然该协议系双方当事人的真实意思表示，其内容包括合同必要条款，但因该协议违反了《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第四条第一款之规定，通过协议方式出让经营性国有建设用地使用权，并损害国家利益，根据《合同法》第五十二条第（二）项之规定，该协议应当认定无效。
二、国土局应否及如何返还电力公司的征地等土地整理工作费用。因《委托征地协议》无效，根据《合同法》第五十八条之规定，国土局应当向电力公司所支付的直接费用15852779.79元，及间接费用4558452.52元，合计20411232.31元。因该直接费用和间接费用均因电力公司履行《委托征地协议》而发生，故国土局提出的关于其总共只收到电力公司支付的100万元工作费用辩驳理由不能成立。
三、国土局应否及如何赔偿电力公司的经济损失。国土局作为凤凰县人民政府专门负责管理和监督该县土地工作的职能部门，在知道或应当知道涉案建设用地使用权应当通过招标拍卖挂牌程序方式出让的情况下，违反国家规定与电力公司签订出让协议，不正当获得电力公司资金用于涉案土地的征收开发，并在涉案大部分建设用地使用权通过挂牌程序成功出让后仍长期占用该资金拒不返还，其具有重大过错。综合本案案情，根据《合同法》第五条、第六条之规定，酌情责令国土局将其实际及可预期获得利益的损失5352.5万元赔偿给电力公司。
综上，一审法院作出判决：一、国土局在判决生效后十五日内返还电力公司因凤凰县沱江镇城北地块的征地等土地整理工作而发生的各项费用20411232.31元；二、国土局在判决生效后十五日内赔偿电力公司的经济损失5352.5万元。
国土局不服一审判决，向最高院提起上诉。
国土局上诉称，（一）原判决认定电力公司支付的直接、间接费用以及涉案土地实际或可预期获得的利益均依据不足。（二）原判决合同无效的情况下，赔偿损失的范围应以实际发生的损失为限，不包括预期可得利益。（三）《委托征地协议》无效，双方的过错是同等的，原判决认定国土局存在重大过错不当。（四）电力公司是在认定合同有效的前提下提起的违约之诉，而原审认定合同无效的情况下直接判决财产返还和损失赔偿，超出了当事人的诉求。（五）原判决确定案由错误。本案应为委托代理合同纠纷，而非建设用地使用权出让合同纠纷。综上，请求撤销一审判决，重新认定费用损失，并根据国土局自身过错对电力公司实际发生的费用损失承担相应责任。
电力公司答辩称，（一）原判决的各项费用20411232.31元，事实清楚，证据充分。（二）电力公司的大量投入由国土局受益，电力公司的损失为信赖利益损失，故判令国土局按其实际或可预期获得的利益的25％赔偿电力公司，有事实和法律依据。（三）合同无效属于既定事实，不受当事人诉讼请求影响，原判决在认定合同无效基础上所作判决未超出其诉讼请求范围。
【裁判结果】
最高院判决如下：
一、撤销一审判决；二、国土局于本判决生效之日起十五日内返还电力公司15852779.79元及利息；三、国土局于本判决生效之日起十五日内赔偿电力公司经济损失2470850.473元。
【裁判理由】
最高院认为，本案的争议焦点为：一、原审判决国土局赔偿电力公司经济损失5352.5万元是否正确；二、原审判决是否存在超出当事人诉讼请求的程序性错误。
最高院认为，虽然《委托征地协议》系双方当事人真实意思表示，但在电力公司不具备相关用地规划手续的情况下，双方约定由国土局征收尚属集体所有的土地并以协议方式低价出让土地使用权，属于恶意串通损害国家利益的行为，根据《合同法》第五十二条第（二）项之规定，该协议应当认定无效。
关于一审判决国土局赔偿电力公司经济损失5352.5万元是否正确的问题。《合同法》第五十六条规定，无效的合同自始没有法律约束力。确定合同无效是国家公权力对当事人意欲发生私法效果的根本否定，无效合同不应予以履行，故当事人预期通过履行合同可以获得的利益，为非法利益，不受法律保护。本案中，由于合同无效，不能得到履行，原审判决以案涉土地拍卖价与评估价之间的差价作为电力公司的损失，没有法律依据，本院予以纠正。
关于一审判决是否超出当事人诉讼请求的问题。最高院认为，对合同效力的审查，属于人民法院裁判权范围，虽然当事人未提起确认合同无效的诉讼请求，但人民法院仍应依职权进行审查。《合同法》第五十八条系合同无效法律效果的规定，人民法院在依据《合同法》第五十二条认定合同无效的情况下，应主动援引该法第五十八条的规定，对合同无效的法律后果进行处理，而不需要当事人另行提起诉讼。
