土地征收补偿规则

承包人认为土地征收时遗漏补偿项目

事后无法提供证据的不予支持

--解析最高人民法院（2014）民一终字第75号民事判决书裁判要旨

李永强 河南成务律师事务所

【阅读提示】

2015年4月7日,中国裁判文书网公布了最高人民法院2014年9月25日作出的（2014）民一终字第75号民事判决书。最高人民法院根据“谁主张、谁举证”的原则，就当事人主张的青苗补偿费和土地开发费用，在土地原貌不复存在且未能提供相应证据的情况下，驳回了当事人的诉讼请求。

根据以上裁判裁判规则，本所律师提示如下：

农业用地已进入规模化承包的时代，特别是在新疆等边疆地区，动辄就是上千亩土地的承包，土地承包人势必要投入大量的人力、物力对土地进行改良、经营。当土地被依法征收时，承包人应及时固定证据，与政府部门签订的补偿协议内容要清晰、明确，避免事后发现遗漏时，因土地原貌不复存在，又无法提供相应证据，导致就遗漏项目要求补偿的诉讼请求无法得到支持。

【关 键 词】土地征收 征收补偿 谁主张谁举证

【裁判要点】

1、国家建立土地征收补偿制度，其实质就是对土地所有权或使用权的变更或丧失采取的一种救济措施，其补偿程度远达不到土地使用权人因土地被征收所受到的实际损失，只是国家依法给予一定补偿，不是赔偿。

2、承包土地面积以土地承包合同约定为准，如当事人承包土地的实际面积超过合同约定，则超出部分属于当事人擅自开垦土地取得收益，不受保护。

3、国家征收土地补偿费用中包含土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费。其中土地补偿费归土地所有人或使用人所有，安置补助费原则上归安置单位所有，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者及承包人所有。承包人作为土地承包经营权人，其无权主张土地补偿费，在其接受统一安置的前提下亦无权主张安置补助费；承包人仅可主张地上附着物和青苗补偿费，但当土地原貌不复存在且其又无法提供有效证据的，不予支持。

4、承包人在开发承包土地过程中投入了人力物力和财力，将承包土地进行开发、改良的，应当给予其一定的经济补偿。承包人就土地开发费用无法提供证据的，可以按照专家评估标准进行认定。

5、承包人未经依法批准，擅自改变用途占用农用地建设房屋，土地征收部门为了加快拆迁进程，决定对该等房屋进行酌情补偿并与承包人签订补偿协议的，承包人应受其约束。

【相关法条】

《中华人民共和国物权法》

第四十二条 征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。

第一百三十四条国家所有的农用地实行承包经营的，参照本法的有关规定。

《中华人民共和国土地管理法实施条例》

第二十六条 土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。

征收土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。

《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》

第九十条 当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实，应当提供证据加以证明，但法律另有规定的除外。

在作出判决前，当事人未能提供证据或者证据不足以证明其事实主张的，由负有举证证明责任的当事人承担不利的后果。

【基本案情】

1995年10月21日，原银川糖厂农场与孙茂连签订《开发农场荒地合同》，银川糖厂农场将240亩荒地、350亩盐碱滩地承包给孙茂连，承包期20年。

2008年6月，孙茂连承包的土地被征收，相关工作由农垦局落实，征地拆迁费用每亩综合补偿2.5万元。同年8月18日，孙茂连领取杂树、房屋等地上附着物补偿款共计351057元。目前孙茂连承包土地的原始地貌已不复存在。

2009年3月17日，银川国土资源局向孙茂连下发行政处罚决定，就其占用农用地建设房屋事项进行处罚，决定书载明孙茂连承包使用703亩国有农用地。

2009年4月28日、30日，孙茂连申请银川国信公证处就地上附着物情况进行公证。

2012年2月2日，孙茂连申请对未补偿项目和土地开发费用进行鉴定，鉴定意见为：孙茂连承包土地上附着物市场价值为3123100元，其中澳大利亚速生杨945500元。

2013年9月14日，一审法院经征询专家意见，确认孙茂连承包土地除地上附着物外的土地开垦费用为每亩500-600元。

2010年3月9日，孙茂连的儿子孙利军与安置单位签订住房安置协议书，选购了安置房屋。孙利军签订协议后告知了孙茂连，孙茂连未提异议。

孙茂连一审请求农垦局支付孙茂连土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费和地上附着物补偿费合计1757.5万元（2.5万元／亩×703亩＝1757.5万元）。

一审法院认为，孙茂连被征收的承包土地为国有农场荒地，原银川糖厂农场是土地使用权人，土地补偿费用应归国有农场所有；孙茂连是土地承包经营权人，青苗补偿费和地上附着物补偿费应归其所有，但其未提供青苗损失的有效证据，对青苗补偿费无法支持。孙茂连虽签字领取补偿金额351057元，但该补偿标准并非针对孙茂连承包土地所形成的地上附着物制定的补偿标准。孙茂连对承包的荒地投入了人力、物力和财力，使土地增值，该增值部分已物化为沟渠路桥等农田水利设施（地上附着物），征地对其造成的损失是客观存在的。因此，孙茂连地上附着物补偿费除已补偿的35万余元外，未补偿部分经鉴定价值为2177600元（3123100元-澳大利亚速生杨945500元），应支付给孙茂连。

孙茂连主张被告对其7165棵树木仅补偿了每棵12元的移植费，未对树木本身进行补偿，但未提供有效证据，故其要求再补偿7165棵树木2976250.60元，不予支持。

孙茂连根据行政处罚告知书主张其承包土地面积为703亩。一审法院认为，该行政处罚告知书不能作为认定承包土地面积的依据，应根据承包合同的约定确定承包土地面积为590亩。孙茂连开垦的超过合同约定面积部分属于擅自开发，不予支持。

孙茂连主张每亩土地开发费用为5000-7000元，一审法院认为，在土地原貌不存在且无法鉴定的情况下，采信专家意见确定每亩开垦费用为550元，符合客观实际。

综上，宁夏高院判决农垦局支付孙茂连地上附着物补偿费2177600元及土地开垦费用（土地补偿费）285796.50元。

孙茂连不服一审判决，向最高人民法院提起上诉，请求改判支付其土地补偿费、地上附着物补偿费和青苗费1757.5万元。其主要事实与理由为：

（一）公证书可计算出土地面积为519.63亩。

（二）银川国土资源局出具的《关于银川市职业教育中心用地内树木移栽的函》只对7165棵树木每棵的移栽费12元作了补偿，没有对树木本身进行补偿。

（三）孙茂连的房屋绝大部分没有按正常标准补偿。

（四）孙茂连承包的土地是盐碱地，开发费用很高，每亩开垦的成本在6000元一8000元之间。

最高人民法院二审查明的事实与一审查明的事实基本一致。

【裁判结果】

最高人民法院于2014年9月25日作出（2014）民一终字第75号判决：驳回上诉，维持原判。

【裁判理由】

最高人民法院归纳双方当事人争议的焦点问题为：（一）如何认定孙茂连承包土地的面积及补偿范围；（二）如何认定涉案土地上树木、房屋、青苗费等的补偿数额；（三）如何认定涉案土地开发费用。

（一）关于孙茂连承包土地的面积及补偿范围的认定。

关于涉案承包土地的面积。最高人民法院认为，应认定孙茂连承包的土地面积为590亩。理由是：1、承包合同对土地面积有明确约定，未经发包人同意，承包人单方变更承包土地面积的，不发生合同变更的效力；2、根据一审法院2012年5月24日《询问笔录》，孙茂连认可承包土地面积为590亩；3、孙茂连虽以公证书和行政处罚告知书作为其主张权利的依据，但不能否定承包合同的效力，不能否定承包合同记载的土地面积。如承包土地的实际面积超过590亩，超出部分属于擅自开垦国有土地取得收益，不受保护。按照权利义务平等的原则，孙茂连不能就超出合同约定的土地面积部分主张权利。

关于涉案土地征收拆迁补偿的范围。最高人民法院认为，参照《土地管理法实施条例》第二十六条的规定，土地补偿费归被征收土地的单位所有，需要由单位安置住房的，安置补助费支付给安置单位。孙茂连无权要求将这两项补偿全部归其所有，其仅有权取得土地开发费用以及地上附着物和青苗的补偿。

（二）关于涉案土地上树木、房屋、青苗的补偿数额的认定。

关于涉案承包土地上树木的补偿数额。最高人民法院认为，根据2009年8月17日孙茂连签订的拆迁补偿协议，涉事双方同意就孙茂连种植的7165棵树按每棵12元补偿，孙茂连次日领取了补偿款。据此，应认定此款性质是对树木损失的一次性补偿而非移栽费。

关于涉案承包土地上房屋的补偿金额。最高人民法院认为，涉案土地上的房屋拆迁时，孙茂连于2009年8月17日签订了拆迁补偿协议并领取了房屋拆迁补偿款。当时，孙茂连对该协议并无异议且已履行完毕，其应受该协议约束。现孙茂连主张拆迁补偿费过低，应补偿差额，但未提供证据证明拆迁补偿协议无效，亦未申请撤销，故对该项主张不予支持。

关于涉案土地上青苗费的补偿。最高人民法院认为，根据“谁主张、谁举证”的原则，孙茂连有义务举证证明其在承包土地上种植青苗的面积、品种、补偿数额和计算依据，但其既未提供征地时青苗存在的证据，亦未提出具体补偿数额，缺乏具体诉讼请求，故对此项主张不予支持。如果事后孙茂连能够举证证明征地时青苗确实存在，可以另循法律途径解决。

（三）关于涉案土地开发费用的认定。

最高人民法院认为，因该土地已被建设使用，无法进行现场鉴定，一审法院聘请专家作出评估，对孙茂连开垦的土地每亩补偿550元是适当的。二审中，孙茂连虽主张其开发承包土地投入了400多万元，但未提供相关证据，故其主张的超过每亩550元的部分不予支持。