河南高院：政府出让土地有瑕疵，受让人拒交出让金有依据
违约在先的国土部门不得以行政决定解除土地出让合同
----解析（2014）周行终字第103号判决要旨
扈天利 河南成务律师事务所
【阅读提示】
2015年4月9日河南省高级人民法院公布了8起典型行政诉讼案例，其中包括周口市中级人民法院终审的河南裕福特房地产开发有限公司诉项城市国土资源局土地行政决定案【（2014）周行终字第103号判决】。
扈天利律师收集该案判决书，并梳理其典型意义：
1、国家机关以行政手段解除土地使用权出让合同，应当尊重客观事实、证据充分；
2、土地使用权出让合同签订后，未约定履行顺序，受让人主张同时履行抗辩，人民法院应予支持；
3、土地未能如期按约交付的情况下，即使受让人未按约定支付全部款项，国土部门也不能仅以受让人违约为由作出解除合同的行政决定。
扈天利律师就本案裁判要点在适用时需满足的条件作出提示：
1、国有土地使用权出让合同没有约定履行期限或未明确合同义务的履行顺序，根据合同约定应可确定为同时履行。
2、行政机关已违约在先。
3、在解除合同的行政决定作出时，受让人已缴纳绝大部分款项，且受让人已向出让人主张履行抗辩的权利。
【关键词】 土地出让 同时履行 出让方违约 行政决定 解除合同
【裁判要点】
土地出让合同签订后，未约定履行顺序，但根据合同可判断为同时履行。所涉土地未如期达到约定的“土地平整、三通”交付条件，受让人已履行绝大部分付款义务。此时，国土部门不顾自身违约，作出解除出让合同收回建设用地使用权，并且对大额竞买保证金不予退还，并对该地块重新出让的决定。该决定不尊重客观事实，违背公平、诚信的合同法律原则，显失公正，所依证据不足，依法应予撤销。
【相关法条】
《中华人民共和国合同法》第六十六条 当事人互负债务，没有先后履行顺序的，应当同时履行。一方在对方履行之前有权拒绝其履行要求。一方在对方履行债务不符合约定时，有权拒绝其相应的履行要求。
《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目 人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：······（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
⒈主要证据不足的；······
【基本案情】
2013年7月3日项城市国土资源局经项城市人民政府批准，对宗地编号2013-07号，面积59270平方米的土地进行了公开拍卖，河南裕福特房地产开发房地产开发有限公司（以下简称裕福特公司）以20600万元的报价竞得该地块。双方签订《国有建设用地使用权出让合同》，裕福特公司缴纳的建设用地使用权竞买定金6000万元转为土地出让金。《合同》第六条：出让人同意在2013年10月1日前将出让宗地交付给受让人，出让人同意在交付土地时该宗地应达到：土地平整、周围基础设施达到三通即：路通、水通、电通的条件。《合同》第十条第（一）项：本合同签订之日起九十日内，受让人一次性付清国有建设用地使用权出让价款。
《合同》签订后，裕福特公司未在约定期限付清土地出让金，项城市国土资源局于2013年7月5日、9月3日、9月30日、10月2日、10月3日五次向裕福特公司发出《催款通知》：要求裕福特公司按《合同》第三十条规定履行义务，否则将根据《合同》相关约定，解除与裕福特公司签订的《国有建设用地使用权出让合同》收回土地使用权，定金不予退还，并保留追究因违约而造成的其他经济损失的权力。项城市国土资源局于2013年12月13日向项城市人民政府提交了项国土资字（2013）43号《关于解除国有建设用地使用权出让合同收回建设用地的请示》文件。于2014年4月10日作出项国土资字（2014）38号《关于解除国有建设用地使用权出让合同收回建设用地的决定》，并于2014年4月14日送达给裕福特公司。裕福特公司在接到项城市国土资源局《催款通知》后，于2013年7月8日、9月5日、10月1日、10月5日、10月12日进行了复函：我单位竞买取得的出让土地上尚有20多个坟头未迁移，受让的土地不具备交付条件，2013年10月6日在对该块土地进行平整挖掘时，意外发现古墓，按照《文物保护法》的规定，必须停止施工，报告文物部门处理。出现了履行合同中的意外事件，请求延期支付土地出让金，直至古墓问题得到处理解决后，支付剩余土地出让金价款。截止庭审前裕福特公司共缴纳土地出让金价款20600万元。
项城市人民法院一审另查明，一、项城市文化广电新闻出版局于2013年10月6日向裕福特公司发出停工通知书：要求裕福特公司停止施工，保护好现场，配合文物考古发掘。二、项城市公安局治安管理大队于2014年3月20日出具证明：因2013年10月9日在裕福特公司工地现场发现清代官员墓葬时与当地围观村民发生争执，出警民警维护正常勘探秩序。三、项城市人民政府花园办事处于2014年4月26日出具证明：裕福特公司竞买取得宗地上存在20多座坟头，经过大量的协调工作该宗地上的坟头于2014年4月15日全部迁移完毕。
【裁判结果】
项城市人民法院一审认为，双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》是双方本着平等、自愿、有偿、诚实信用的原则订立的。双方履行合同的权利义务是平等的，履行合同过程中，项城市国土资源局作为行政合同的一方具有监督管理的职能，在合同履行中处于主导地位，应严格按照法律、行政法规及合同约定的内容履行其权利义务，方能更好地对合同相对方尽监管职责。《中华人民共和国合同法》第六十六条规定：“当事人互负债务，没有先后履行顺序的，应当同时履行。一方在对方履行之前有权拒绝其履行要求。一方在对方履行债务不符合约定时，有权拒绝其相应的履行要求”。本案双方当事人签订的《国有建设使用权出让合同》履行时间是:裕福特公司于合同签订之日起九十日内，一次性付清土地出让价款，项城市国土资源局于2013年10月1日前交付出让宗地，双方签订合同的时间为2013年7月3日，证实履行合同是双方同时履行的。由于被出让的宗地上存在二十多座坟头，并发现古墓，相关职能部门依法下达停工通知等情况，该宗地未达到合同约定的“土地平整、三通”土地交付条件。裕福特公司收到项城市国土资源局发出《催款通知书》时复函陈述其不能按时缴纳土地出让金的意见，系裕福特公司按照《合同法》的相关规定行使抗辩权，以保护其自身利益。项城市国土资源局根据《合同》第三十条的规定，于2014年4月10日作出项国土资字（2014）38号《关于解除国有建设用地使用权出让合同收回建设用地的决定》。庭审查明2014年4月15日，该宗地上坟头全部迁移完成，方达到《合同》约定的土地交付条件。裕福特公司现已全部按《合同》约定的交纳土地出让价款义务。“因行政合同相对方当事人违约，使行政合同的履行成为不必要，行政主体有权解除合同”。但从本案双方当事人履行合同义务情况可以看出，双方当事人均未在《合同》规定的期限内完全履行义务，均有违约行为。但裕福特公司、项城市国土资源局双方还实际履行着该合同，尚未达到解除合同实质要件。项城市国土资源局作出《解除国有建设用地使用权出让合同收回建设用地的决定》时，其未完全按合同约定履行土地交付义务，没有充分注意到裕福特公司在履行合同过程中出现的意外事件（停工），项城市国土资源局应对裕福特公司复函陈述事由做出正当处理。故项城市国土资源局作出的被诉具体行政行为事实不清、主要证据不足，依法应予撤销。本院对裕福特公司的诉讼请求，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目的规定，判决撤销项城市国土资源局于2014年4月10日作出的项国土资字（2014）38号《关于解除国有建设用地使用权出让合同收回建设用地的决定》。
项城市国土资源局不服上述判决，向周口市中级人民法院提起上诉。
周口市中级人民法院于2014年8月19日作出（2014）周行终字第103号判决，维持原判。
【裁判理由】
周口市中级人民法院二审认为，本案中虽然双方的纠纷在性质上应归属于国有土地使用权出让合同的纠纷，但作为国有土地行政管理职能的国土部门以行政决定的形式解除合同并收回国有建设用地使用权，并在该决定中告知了裕福特公司不服该决定可以提起诉讼或申请行政复议的权利，从该决定的形式及具体内容来看，可以认定项城市国土资源局作出该决定的行为是单方履行行政职权的行为，对该行为不服，裕福特公司可以提起行政诉讼。
项城市国土资源局在交付土地时，土地上仍有20多座坟未迁移，在2014年4月15日方才清理完毕。所以可以认定该土地没有达到“土地平整、三通”的交付条件，项城市国土资源局存在违约行为。并且在项城市国土资源局违约的情况下，裕福特公司提出抗辩的同时还在陆续的向项城市国土资源局缴纳土地出让金，在被诉决定作出之前裕福特公司缴纳了绝大部分的土地出让金（全部出让金为20600万元，此时缴纳额为17600万元），项城市国土资源局不顾自身违约的情况，在裕福特公司履行了绝大部分义务情形下，作出解除出让合同收回建设用地使用权，并且对6000万元竞买保证金不予退还，并对该地块重新出让的决定，不尊重客观事实，违背公平、诚信的合同法律原则，显示公正，应属滥用职权的行为，依法应予以撤销。
【判决书链接】
（2014）周行终字第103号判决书，查阅判决书全文请点击下方阅读原文
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